五 协商民主的基本程序

无论是哪种协商民主模式都有一套特定的操作程序。尽管就总体特征而言，它们都强调在包容与平等的原则下，提供充分的信息，让参与者通过对话和沟通，形成对政策的集体意见。但是，不同的模式在具体的制度安排上还是有很大的差别。下面我们先对这四种模式的基本程序作一个介绍。

1．公民会议的操作程序

（1）确定核心议题：指明最关键的、有待解决的议题，作为会议的讨论主题。

（2）成立执行委员会：由包含不同立场的人士组成执行委员会，负责决定公民会议的重大事务，并监督公民会议的进行。

（3）招募与挑选参与者：通过公开的途径来招募志愿者参与会议，从报名者之中随机抽选12至20人组成“公民小组”，抽选时应考虑参与者背景的异质性和观点的多元性。

（4）提供阅读资料：会议召开之前，寄发给每一位参与者浅显易懂、观点平衡的阅读资料，让参与者对议题的基本性质与争议焦点有所了解。

（5）举行预备会议：利用二至四天的时间，安排专家授课，介绍与议题相关的背景知识和多元观点。

（6）提出问题：公民小组在预备会议的最后阶段，形成他们要在正式会议中讨论并询问专家的问题。

（7）安排正式会议议程：主办单位和执行委员会根据公民小组提出的问题来安排正式会议的议程。

（8）举办正式会议：利用二至四天的时间进行正式会议，先由专家针对公民小组事先拟定的问题作说明，并回答公民小组在会场提出的问题，再由公民小组自行针对各个议题进行综合讨论。公民小组在讨论中，针对议题分别发表意见，进行沟通，寻求共识。

（9）撰写结论报告：公民小组将讨论之后的共识意见，以及不同意见与理由写成结论报告。

（10）公布结论报告：举行记者会，对外公布结论报告，并将结论报告交给相关行政部门作为决策参考。

2．公民陪审团的操作程序

（1）确定核心议题：设定“范围明确，焦点集中，而且牵涉到不同政策选项的争议”的议题，作为会议讨论主题。

（2）成立执行委员会：由不同立场的人士共同组成执行委员会，负责决定公民陪审团的重大事务，并监督公民陪审团的进行。

（3）招募与挑选参与者：由随机抽样技术选择的公民陪审员来参与讨论。

（4）提供阅读资料：会议召开之前，寄发给每一位参与者浅显易懂的阅读资料（议题手册）。议题手册一方面提供事实性的信息介绍讨论的议题，另一方面说明议题的不同政策选项之争议所在，每个选项的正反意见和优劣得失。

（5）选择专家证人：邀请两类专家证人。一类是介绍议题的专家，解释议题的性质，说明可能的问题解决方案。一类是听证的专家，陈述特定的观点和政策选项，辩护特定的立场，让公民陪审员能够了解议题争议之所在。

（6）举行正式会议：公民陪审员在正式会议中，通过专家介绍来了解问题，听取各方代表说明对议题和政策选项的观点，最后经由讨论，对议题达成结论。

3．愿景工作坊的操作程序

（1）拟定讨论主题：根据议题领域中最重要的面向和核心的问题来拟定讨论的主题，以便于讨论聚焦。

（2）成立执行委员会：由不同立场的人士共同组成执行委员会，负责决定愿景工作坊的重大事务，并监督愿景工作坊的进行。

（3）邀请、招募与挑选参与者：邀请一般民众和政府官员、学者专家、产业界人士及社会团体代表来参与讨论。

（4）提供阅读资料：会议召开之前，寄发给每一位参与者浅显易懂的阅读资料。阅读数据的内容，是以会议讨论主题为轴心，介绍必需的信息。

（5）撰写剧本：剧本描述未来的几种可能状况，让参与者借由对剧本的批评和讨论，形成他们自己的愿景。

（6）举行正式会议：参与者通过交换经验、批评剧本来形成未来发展的共同愿景，并提出如何实现愿景的做法。

4．协商式民意调查的操作程序

（1）确定核心议题：建构出一套政策选项，或不同的行动方案，让具有代表性的公众能够去审议不同方案的选择，去思考并决定该怎么做才能解决问题。

（2）成立执行委员会：媒体、民意调查机构及协商式民意调查中心共同组成一个执行委员会：媒体负责活动的倡导、对民众专家之间问询回答的转播及论坛的安排和人员的联系；民意调查机构负责问卷的设计、先期访问与参与者的招募，协商式民意调查中心负责活动的设计与质量的控制。

（3）进行民意调查及招募参与者：以随机抽样的方式从全国人口之中抽取代表性样本，针对会议所要讨论的议题，进行一次公众民意调查（前测）。在进行前测的最后阶段，邀请受访者参加公民会议。

（4）提供阅读资料：提供平衡的观点和充分的信息，介绍各种不同政策选项和行动方案的内容和正反两方面的意见，让参与者了解不同政策选项的利弊得失。

（5）召开公民会议：问卷完成后一至两个月内，主办单位邀请有意愿参与的受访者到指定地点参与协商会议。通常，参与者的人数在200至500人左右，时间则是星期五晚上至星期日中午。在协商过程中，参与者被随机分派到某个小组，每个小组都有一位主办单位训练出来的主持人协助组员讨论。通过小组会议及全体会议和专家对谈，参与者可以深化对不同政策方案的理解。

（6）后续评估：协商结束后，参与者再回答一份与前测相同的问卷（后测）。同时，曾经接受过前测但没有参与公民会议的受访者也再次回答与前测相同的问卷。比较前后测的结果，并将结果告知参与者、委托机构、相关决策机关和媒体。

我们看到，这四种协商民主形式在操作上大致包括以下三个阶段，每个阶段又包含若干步骤，这些基本程序是所有类型的协商民主形式都必须具备的（如图2-1所示）。当然，除了这些必备程序外，还有若干会外部分的工作可以根据实际需要进行选择。

当然，每种形式内部具体应该具备哪些步骤，情况还是有所不同。而且，每种形式都有自身的特点，都有一些独特的制度安排。例如，公民会议在正式会议之前有一个预备会议，并据此确定正式会议的议程安排，这是其独特的制度设计，它可以让参与者在议程安排环节就介入；公民陪审团则需要选择专家证人，且让证人之间相互质询，这是其他的协商民主形式所没有的，它可以让讨论更加深入；愿景工作坊的独特之处在于，它所提供的阅读材料是一套“剧本”，描述不同的政策方案所可能产生的后果，让参与者通过对剧本的批评来发展共同愿景，通过激发参与者的想象力，产生新的知识与行动计划；协商式民调则是一种准实验设计，它不仅要设计一套问卷，进行前测和后测，而且，主办单位也会随机抽出一组独立的全国性样本，这组样本中的人既没接受过前测，也没有参与协商，但他们也会在参与者结束协商时接受问卷调查，此份问卷和前后测问卷完全相同。这是主办单位刻意安排的准控制组，以便能够与进行协商的样本（准实验组）进行比较。

下面，我们用一个表格来说明不同协商民主形式在操作程序上的差异。

推荐阅读材料：

★ 台湾地区“行政院研究发展考核委员会”编印《行政民主之实践：总结报告》，2007。该报告是台湾倡导协商民主最力的数位学者对于其实践经验的总结，是中文文献中关于协商民主实践最好的材料，本章的叙述得益于此项资料处甚多。

★Simon Joss and John Durant, ed., Public Participation in Science:The Role of Consensus Conferences in Europe, London: Science Museum, 1995．这本文集对于了解公民会议等协商民主形式的起源很有帮助。

★B.A. Ackerman, J.S. Fishkin, Deliberation Day, New Haven, Conn.: Yale University Press,2004．此书详细描述了协商民主的制度构想，作者费希金是协商式民意调查的创始人，阿克曼是著名的法学家，二人联手写作的这本著作对于了解公民会议和协商式民意调查非常有帮助。

★Jefferson Center, Citizens Jury Handbook, 2004; Anna Coote, Jo Lenaghan, Citizens'Juries: Theory Into Practice, Institute for Public Policy Research,1997．这两本书对了解公民陪审团的规范性理想及其运作颇有参考价值。其中，前面一本书可以在杰斐逊中心的网站（http://www.jefferson-center.org/）下载。

★ 有一些网站对于了解协商民主的各种形式和运作程序很有帮助，有兴趣的读者不妨浏览：综合性网站（中文）, http://tsd.social.ntu.edu.tw/index.htm；公民会议和愿景工作坊，http://www.nae. edu/nae/techlithome.nsf/weblinks/KGRG-58CTRP? OpenDocument；公民陪审团，http://www.jefferson-center.org/；协商式民意调查，http://cdd.stanford.edu/polls/docs/summary；学习小组，http://www.thataway.org/。