第三节 重要启示

国内外主要发展评估体系研究成果，以及近年来我国科学发展观指导下的科学发展评估研究与实践，主要从理念和技术两个层面为构建青海科学发展评估体系提供了有益的启示与宝贵的经验。

一 理念层面的有益启示

国内外发展评估指标体系的研究与实践，反映出发展理念更新的动态过程，即从传统发展向科学发展的演进。

（一）转变发展观念是符合人类社会对发展进步进行评估的基本要求，是建立科学发展指标体系的首要前提

从国际上看，以世界银行的可持续发展指标体系为代表，研究各个国家是如何利用自己的资产和如何对人民进行投资的。这种新观念、新方法将通过在决定各国的经济增长战略时考虑到财富而不是只考虑收入，来改变通常的思想方法。同时它还把财富的概念扩大到金钱和投资之外，这给人们提供了一种全新的思想方式。一方面，它反映了人类对增长方式认识的飞跃。该指标体系主要在于把评价重点放在财富的主要来源上以及如何保持财富上，突出了自然资源的保护，人力资源的开发和基础设施的建设对一个国家经济长期、健康、稳定、持续发展的重要性。这种把社会、经济、环境综合起来考虑计算的方法，不仅评估了当前的经济实力，而且评估了一国经济未来的发展潜力。因此，这种指标体系融入了战后数十年世界各国的经验与教训的思考，亦与我国所倡导的科学发展内涵要求相一致。另一方面，借助该指标体系的分析，能够评估在人造资产增加和资源消耗两者相抵之后的发展是否是净增长，由此显著揭示发展是否科学。根据世界银行公布的资料分析，目前，世界上约有35个国家（指撒哈拉以南）的经济发展是在用自然资源换取人造资产，国家的财富保存率是负值，说明这些国家是靠动用以往积蓄的财富过日子，对子孙后代极不负责，这种经济发展道路是不可取的。青海作为资源大省和国家重要生态安全区，世界银行指标体系的理念与方法是值得借鉴的。

（二）强调重视人力资源开发的战略意义

国内外指标体系研究与设计的一个共同表现是重视人力资源开发问题，即揭示了一个颇具新意的现实：在财富构成的三项来源中，出人预料地发现，人力资源在实际财富构成中占了很大比率。一些高收入国家，由于肯在教育、医疗、营养等方面花大量投资，他们从人力资源上获得的收益是相当丰厚的。根据世界银行对不同类型国家或地区的评估，不同类型国家由于采取的经济发展道路不同，创造财富的侧重点也不一样。在那些自然资源相对有限的发达国家的财富构成中，人力资源对总财富构成的贡献要比自然资本大得多，而在自然资源相对丰富的原材料生产国中，自然资本在总财富构成中占有较高的比重，而人力资源的贡献相对较少。同时，世界银行调查结果显示，靠自然资本创造的资产将会损耗贬值，而对人力资源投资所产生的能力是无穷的。世界银行列举了自然资源十分缺乏的德国与美国相比，德国的自然资源还不到美国的1/5，但在财富排序中，德国几乎同美国一样富有，原因在于德国在人力资源方面的投资比美国更多一些。这再次向人们证实了，在知识经济的今天，加强人力资源开发与投资是推进经济发展、增加财富来源的明智之举。故而，构建青海科学发展评估指标体系，应充分体现科学发展观以人为本的核心要求。

（三）科学发展评估体系应充分体现公共服务型政府的构建导向

青海科学发展评估体系的受评载体是各级政府部门，因此，体现公共服务型政府的构建导向是确定体系研究思路的重要要求之一。事实上，从已有的学界研究与政府实践成果来看，尽管所提出和应用的指标体系在架构与具体指标选择上会各有侧重，但都反映出了建设公共服务型政府的要求。公共服务型政府将公民置于整个治理体系的中心，建立在民主、责任和服务的基础上，强调政府治理角色的转变是服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。其特征包括：一是政府应是服务提供者而非只是政策制定者，政府越来越重要的角色应趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不仅限于控制或引导新方向。二是公共利益是其追求的主要目标，而非副产品。公共行政人员必须致力于树立共享的集体的公共利益观念，其目标是分享利益和分担责任。三是通过战略思考与民主行动使符合公共需要的政策和计划，在集体努力和协作的过程中，能够最有效、最负责任地得到贯彻和执行。四是超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。政府强调公共利益源自价值的分享，而非个人利益的简单相加。公共行政人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客，且要把焦点建立在信赖关系和与市民的合作上。五是政府的责任并不是单一的。公共行政人员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。六是应重视人而不只是生产力。公共行政人员所参与组织的公共组织与网络，如果能够通过基于尊重公民的合作过程与领导分享，那么其更有可能获得成功。综观之，公共服务型政府是把政策制定同服务提供分开，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、公众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。

（四）科学发展评估体系应充分体现以公众为本的绩效评估观念

随着政府改革的进一步深化，以及政府职能进一步从管制向服务的转变，科学发展评估的参照系应该是公众。政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公众满意度等，都要从公众的立场和角度来看待。以公众作为科学发展评估的最终出发点和落脚点，是科学发展评估体系的核心价值取向，是有效开展评估的必要条件。科学发展评估指标体系作为一种新的评估系统，是持续改进和提高政府部门科学发展能力的重要的激励与监督基础。为此，通过梳理学界与政府构建科学发展评估指标的思路，发现基本上都体现了以公众为本的逻辑前提：一方面，重视公众对政府科学发展行为结果的满意评判。科学发展评估体系的评估对象是政府贯彻落实科学发展观的行为结果，公众对行为结果和效果是否满意，直接反映了“以人为本”的核心要求，因此，在评估参照系设定中不能偏弃了公众这一构成要件。由此，才能实现有效地引导政府所制定的公共政策面向各阶层、社会组织和经济组织，为这些对象提供他们所需要的服务。同时，政府亦要提高自身的服务水平与质量，以满足社会公众的要求。另一方面，强调评估的公开透明性。这是民主理念的要求和体现。它指的是科学发展评估的规则、程序、过程、结果等所有有关的信息和活动在不违反法律规定的前提下都应当及时、定期地公布。科学发展观要求“以人为本”，每个公民都有评估信息知情权、评估规则制定参与权、评估活动参与权，其中评估信息知情权是基础和前提。在不违反法律规定的前提下，公开科学发展评估信息可保证评估的客观性和公正性，才能使评估成为政府与社会公众之间沟通的桥梁和纽带，才能保障评估的客观公正，更有效地开展评估工作。

二 技术层面的宝贵经验

在国内外发展评估指标体系的研究与实践中，评估指标体系成果各有特点，各有优长，同时也都具有一定程度的局限性和不足，成为理应吸收的技术经验。

（一）强调指标选择与科学发展内涵的内在逻辑

对于青海科学发展指标的选择，应首先注意体现青海作为欠发达地区践行科学发展观的特殊性规律，否则所建立的指标体系将不可能得到所希望的评估效果。即一级指标层应首先反映青海科学发展的主要内容，二级指标层应与一级所反映内容在逻辑外延上相统一，三级具体指标项的选取应与上级指标属性一致。由此，尽可能避免指标体系框架存在逻辑缺陷。

（二）强调指标体系构建模型的学科对应性

分析联合国可持续发展委员会与联合国统计局的两种可持续发展指标体系，可以看出虽然概念模型应用于环境指标可以很好地反映出指标之间的因果关系，但应用于经济和社会类指标则显得无多大的实际意义。以联合国统计局提出的可持续发展指标体系为例。该体系给出的指标数目较多且混乱，它针对《21世纪议程》中的社会人口问题，分成了贫困、人口动态与可持续性、教育培训和人群健康四个主题，但在相应的表达指标中，有的主题仅有存量和背景条件指标，如在贫困主题中仅有生活在绝对贫困线之下的人口数这一存量指标，而在教育培训主题中仅有响应指标和存量指标等，这些指标被安排在一起，显得缺少“章法”。由此说明，为了合理选取并减少指标数目，应注意指标体系构建模型的学科适用范围，就科学发展所涉及的经济、社会、政治、生态、文化等领域的内涵要求，其指标选择应在相应的应用模型指导下进行，这样可以构造出一个指标数目较少、简单明了的科学发展指标体系，以便更好地为决策者服务，为制定与科学发展相关的政策服务。

（三）强调指标体系在评估时的区域差异适应性

建立科学发展评估指标体系的主要目的在于评估，其所面对的是具体的发展区域。对于青海科学发展评估指标体系而言，不仅应对全省的科学发展作出评估，而且要能够反映和评价省域内次一级区域的科学发展状态，这就要求体系的建立在系统上具有可调适性，即指标体系不仅要注重衡量时间过程的动态变化，亦应对地理空间的不均衡有较好的体现。美国艾伯特·阿德里安斯在为环境科学委员会设计可持续发展指标体系时，涉及了这类问题。他将包括气候变化、臭氧层消耗、酸雨化、富营养化、有毒废物的扩散和需处置固体废物6个指标，按照其所提出的计算方法由其下一层次的数据计算而得。在分别计算出以上6个指标的数值之后，下一步再对这6个指标进行合并。合并方法是根据这6个指标的当前值和今后可持续发展政策所希望达到的目标值之间的差距给予各自的权重，即赋予那些当前值和可持续目标值差距较大的指标较大的权重。他的这种处理方法，能够反映出不同地区的发展差异，从一定程度上满足了体系的适应性要求。

（四）指标体系构建应与社会发展战略实践相对应

社会发展指标的演化也是经历了一个不断完善的漫长过程。从社会发展指标综合评估体系的层面考察，从20世纪60年代中期起，欧美主要发达国家、日本和苏联以及中国等发展中国家先后推出了一系列社会发展指标综合评价体系。如“以人的生命周期为主线”的联合国社会和人口统计体系，以“测定个人或集团在需求、利益关系和其有决定意义的因素之间的联系及个人行为和社会积极性之间相互反馈”为目的手段的T. B．奥西波夫社会指标评价体系；由美国发展经济学家阿德曼和莫里斯提出的制度和结构评价指标体系；现代化国家和穷、富国评判标准体系；以及由中国国家统计局参照国外社会指标体系，结合我国实情，于1983年首次编制并在20世纪80年代末多次修改的，用以反映我国一定历史条件下社会发展状况的社会统计指标体系等。这些指标体系虽然侧重点各异，划分标准也不尽相同，但都是以人口、家庭为中心，并由此关联到社会、经济各个方面的活动过程，试图对整个社会的发展状况作出全面的评价。社会发展指标综合评价体系具有内涵丰富、覆盖面大、说明问题具体细致等优点。但是，这种体系的结构一般都过于庞大，指标浩瀚，人们难以对此进行直观的综合评价，在实际推广和具体操作过程中也有一定的难度。有鉴于此，人们根据多目标决策的归一化原理，设计了各种综合评价指标。这类评价方法通过一定的运算手段将各个指标对社会发展不同侧面的评价值综合在一起，以得到一个直观的、整体性的评价。综合评价指标主要有：①以经济增长为核心目标的国民生产总值（GNP）的修正额，该指标力图以引入福利因素来弥补GNP代表社会发展水平的不足，如经济福利尺度（MEW）和经济业绩指数（EPI）; ②以生活质量为核心目标的测评指标，如以衡量“人类最低需要的满足程度”为出发点的物质生活质量指数（PQLI）和以GNP修正值为基准的ASHA指标；③以人的全面发展为核心目标的综合测评指标，这是人们在经过了长期的探索与实践后于20世纪80年代末90年代初在全球范围内达成共识的测度指标，如社会进步指标（ISP）和人类发展指标（HDI）; ④由中国社会科学院社会学研究所《社会发展与社会指标》课题组提出的由16项指标加权平均得出的“社会发展综合指标”，以及由西安交通大学人口研究所提出的由10项指标加权平均得出的“社会、经济和人口综合指标（SEDI）”。上述指标的建立无不以相应的实践战略作为背景支撑。

（五）科学发展评估体系应充分体现评估方法和程序的科学规范性

科学发展评估体系的科学性体现在评估方法上坚持定性分析方法与定量分析方法相结合，采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持，确保评估结果的可检验性和可重复性，以减少评估结论的偏差。科学发展评估体系的规范性则要求评估应制度化、法制化。我国科学发展评估体系研究与实践还处于初期阶段。实践表明，按照科学发展观的要求，评估指标体系的设计必须把握以下几个方面：一是体现落实科学发展观和正确政绩观的要求，在指标体系的设计上把握好经济社会发展和环境建设指标、显性绩效与隐性绩效及当前与未来之间的平衡。二是体现政府职能转变的要求，包括着重评价政府经济职能的转变状况，即政府从直接干预经济转变为间接调控经济，通过制定经济运行规则和加强监管，为企业创造良好的外部发展环境；着重评估政府的社会管理和公共服务水平，这体现在应对社会风险、化解社会矛盾、提供公共产品和服务方面；着重评估政府为人民服务理念的具体落实情况，以人民满意度作为政府绩效评估的重要标准。三是体现因地制宜的要求，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别。由此，科学发展评估指标体系在设置上既要反映经济的增长，又要反映经济、社会、人的全面发展，因而至少应包括三方面的内容：一是经济性指标，要求在计算经济增长的指标时，须考虑到经济生产对资源环境的消耗利用；二是程序性指标，即通过测定政府为公众提供服务的有效性和时间性，明确政府在提供公共服务产品时的工作数量和履行责任的程度；三是公众满意度指标。