第二节 国内建立和实施科学发展评估体系的相关成果

目前，国内以科学发展为导向的综合评估体系研究还处于起步阶段，学术界与政府机构均对此进行了一些有益的探索。

一 学界探索

学界涉及科学发展部分内涵的评估指标体系研究早已有之，可追溯到20世纪80年代，主要是从可持续发展、社会发展等领域切入，在借鉴国际社会有关指标的同时，紧密结合国情，提出了具有中国特色的评估指标体系。在此基础上，学界积极回应十七大提出的科学发展目标，从科学发展的内涵出发，更新观念，在指标体系建立方面进行了卓有成效的探索。

（一）基于协调度概念的可持续发展指标体系

以可持续发展思想为核心内容的《中国21世纪议程》颁布以来，衡量区域可持续发展水平的可持续发展指标体系日益受到社会的重视。这一指标体系不仅是分析观察一个区域的可持续发展程度和状态的有效工具，而且是描绘该地区可持续发展质量、评价可持续发展能力的基本水准。建立一套不同于传统的经济社会发展统计指标，按照联合国所要求的切实体现《21世纪议程》、建立在严格的法律法规保护下的指标系统，吸引更大范围的公众参与可持续发展，对于转变社会观念、普及可持续发展意识、促进可持续发展战略的实施意义重大。

北京大学环境科学中心叶文虎和唐剑武的研究成果比较有代表性。他们的论文《可持续发展的衡量方法及衡量指标初探》，先定义了协调度的概念，然后讨论可持续发展指标。

设多元发展状态变量D（di1，di2，…din）；映射R：为Dn➝ [0,1]为D上的n元关系，若（di1，di2，…din）∈Dn，ri1,i2,…in∈[0,1]，则称ri1,i2,…in=R为（di1，di2，…din）对n元关系R的协调度。

对于由社会、经济、资源和环境四大系统组成的社会发展大系统D（d1,d2,d3,d4），如果确定映射关系R，则其协调度可以由R（d1,d2,d3,d4）∈[0，1]来表示。这样，就可以给出衡量一个社会发展是否符合可持续发展目标的大体思路：设可持续发展函数SD（t），在每一时间断面上的综合发展状态为。如果知道了某一时刻的资源（d1）、经济（d2）、社会（d3）与环境（d4）这四大系统的发展状态与协调度，则可推导出可持续发展函数SD（t）。作者将物质流、能量流、信息流归一为价值流单一指标，这样就可以通过资源系统、经济系统与环境系统的价值来描述三大系统的发展状态。设总系统的价值为D，三个结构子系统的价值分别由资源总价值（RV）、国民生产总值（GNP）、环境承载力价值（ECV）来表示。资源总价值指在人类认识水平范围内可供人类利用的自然物质和能量的价值。国民生产总值表征人力物力通过经济行为所产出的可供人类利用的产品和劳务的价值。环境承载力指环境系统对人类社会经济的最大支持能力，这一支持能力对人类生存发展要求的满足就是其价值的表现。通过货币可以将RV、GNP、ECV统一表征出来。

（二）以人口、自然与社会发展的双重性为主线的中国特色的社会发展指标体系

该体系认为，在人的发展中必须处理好人和自然以及人和人之间的这两个基本关系。同时，人和自然之间的关系以及人和人之间的关系，都是在人的个体层面和社会整体层面或者说微观和宏观两个层面上发生的。人的个体层面包括人的基本需求的满足、人的素质的提高和人的潜力的发挥，人的社会整体层面意味着在社会总体范畴内，人的发展通常是以社会组织、社会结构和社会功能以及社会行为等多种形式体现出来的。因此，整个体系按照人的全面发展的递次分解来构建。该分析框架考虑周全，概括性强，并在突出人的因素的基础上还强调关于人的双重属性的基本特征，是属于一种高层次的分析体系。

有中国特色的社会发展指标体系的基本框架，以人的全面可持续发展为核心，以人类赖以生存及发展的环境为依托，以人的活动与发展的递进次序为基本层面，以人的潜能的完全自由发挥为终极目标，以我国社会主义初级阶段社会经济发展的基本特征为出发点，充分体现社会进步与人类文明的永恒发展，其框架体系如表3-1所示。该框架的逻辑构思可描述为：在特定的经济、社会、生态三大发展环境中，将会形成人的特定的生活质量；而人的一定的生活质量，最终又将归结到人的素质上。至于人力资本，原属社会、经济领域，但由于人力资本在现代社会发展中的显著地位与独特作用，因而将其分列为一个相对独立的研究领域，能更进一步地考察与分析社会进步与人类文明的发展过程。

（三）小康社会测量指标体系

小康生活水平具有宽泛的涵义，在进行测定时不能只用少数几个指标加以衡量，而且在应用人均国民生产总值或恩格尔系数（联合国曾采用的标准）进行国家间的对比时，由于各国的国情不同，如价格体系、福利政策、家庭的生活习惯等方面的不同，需要结合本国的实际情况，另行制定一套适用于专题研究的测定小康生活水平的社会指标体系。在这方面，国内一些地区、实际工作部门和研究机构，正在开展广泛的研究，其中，国家统计局城乡调查队经过深入的调查研究，制定了适用于全国、城市和农村的多层次的指标体系，具有明显的针对性和实用性。中国社会科学院社会学研究所“社会发展与社会指标”课题组也分别研究制定了用来测定全国（60个指标）、城市（53个指标）、农村（49个指标）小康社会的指标体系，其特点是从广度和深度方面描述小康社会的全貌，且已应用数据资料进行了操作，其成果公布后引起了广泛的注意。

（四）中国社科院提出的“中国城市科学发展综合评价指标体系”

该指标体系包含发展指数、协调指数和支撑能力指数三项一级指标。其中，发展指数由经济发展水平、社会发展水平两个二级指标构成；协调指数由城乡协调、经济社会协调、发展与资源环境协调三个二级指标构成；支撑能力指数由基础设施、环境条件、科技研发、体制支撑四个二级指标构成。

（五）中国人民大学提出的“中国发展指数”

该指数包括健康指数、教育指数、生活水平指数、社会环境指数四个单项指数。与以往很多评价指标体系不同，该指数没有区域经济的总量指标，而基本都是体现社会发达程度和福利状况的人均指标，突出了重视经济效益、社会文明程度和人的福利水平的理念。

（六）专家学者个人提出的科学发展指标体系

比较有代表性的是西南大学邵腾伟、丁忠民在《科学发展观的评价指标体系构建》一文中提出的指标体系；安徽财经大学李敏提出的包括5个一级指标、15个二级指标、67个三级指标的指标体系；等等。

二 评估实践

按照评估主体可将评估实践主要分为政府和第三方两种类型。政府的评估主要体现了执政领导与行政管理层面对科学发展观的贯彻实施，通过政绩考评指标的调整与改善，落实将传统发展观扭转为科学发展观的政治意图，其评估结果与政府组织及人员的奖惩激励机制相关联。第三方评估即指以科学研究机构为依托，形成相关课题组，组织利用专家学者的智力因素，将有关科学发展评估指标体系的研究引入实践，以课题研究成果报告的形式体现评估成果，从而为在实践层面推动科学发展提供理论参考与支撑依据。

（一）政府评估

1．发达地区各级政府在科学发展评估中的实践探索

在实践方面，各地政府对科学发展评估考核体系开展了积极有益的探索，大体可分为三种类型：第一类是综合型，代表地区为山东。2007年底，山东省委、省政府颁布并下发了《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》。该考核体系包括经济发展、社会发展、可持续发展、民生状况、政治建设、文化建设、党的建设和群众满意度等8个类别共60项指标。考核实行千分制，其中经济发展245分值，社会发展145分值，可持续发展、民生状况各155分值，政治建设、文化建设、党的建设各100分值。群众满意度不列入总的权重分值，作为考核系数。第二类是与主体功能区相适应的考核指标体系，代表地区为北京、广东。2005年，北京市发布了《中共北京市委北京市人民政府关于区县功能定位及评价指标的指导意见》。该指标体系从经济发展、社会和谐、人居环境三个方面，分别设置了若干项最具代表性和导向性的指标，反映区县功能的差异性，进行分类评价。广东的科学发展评价指标体系分为经济发展、社会发展、人民生活、生态环境四大类。按照不同地区的功能定位，分为都市经济区、优化发展区、重点发展区和有限发展区，每类区域评价指标的四大类指标框架不变，但具体指标的选择有所侧重，较好地体现了分类指导的原则。第三类是目标集中的专项考核指标体系，代表地区为深圳。2005年，深圳市制定了《深圳市落实科学发展观经济社会调控指标体系（试行）》。该体系包括宏观效益、生态环境、创新能力、社会和谐四大类，共18个核心指标、41项量化指标。其目标导向是大幅降低资源消耗，提高经济增长中的科技含量，确保在环保等方面的公共投入，突出“和谐”与“效益”。

2．青海省建立科学发展评估体系的实践探索

经过多年来的探索与实践，随着对省情认识的逐步深化，青海区域发展的思路日益明晰，布局不断优化，地区特色逐步显现。“九五”时期省委省政府提出了“开发一线、带动两翼、稳定发展青南”的区域发展战略，把全省划分为西宁经济区、东部经济区、柴达木经济区、环湖经济区和青南经济区五大区域；在此基础上，“十五”时期又进一步提出了遵循“因地制宜、分类指导、重点突破、构筑特色”的原则，把全省划分为东部综合经济区、柴达木资源开发区和三江源生态经济区三大区域；在总结区域经济发展实践经验的基础上，“十一五”时期提出了重点发展东部地区和柴达木地区，适度发展环青海湖地区，保护和治理三江源地区，逐步形成经济与人口、资源、环境相协调的发展格局；2007年，青海省委省政府结合学习贯彻落实科学发展观和现阶段青海发展的客观实际，明确提出了加快构建“四区两带一线”分工合理、各具特色、优势互补、良性互动的区域协调发展新格局的重大战略思想。省第十一次党代会提出的构建“四区两带一线”区域发展新格局的总体战略构想，充分体现了跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展的要求，分区域发展定位，重点任务具有前瞻性、针对性和可操作性。

青海省各地发展要素禀赋差异大、发展基础不同，区域协调发展问题表现得尤为突出，是闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，建设富裕文明和谐新青海必须着力加以解决的重点和难点问题。对此，青海省委按照“四区两带一线”的主体功能区发展要求，以绿色GDP为切入口，转变政府考核思路，树立正确的政绩观，用绿色GDP代替传统GDP进行政绩考核，强调政绩导向是方向标，考核政绩不但要看经济增长速度和规模，更要看经济结构是否优化、就业规模是否扩大、收入分配是否合理、人民生活是否改善、社会是否和谐稳定、生态环境是否得到保护。结合各地区不同的发展定位，“四区两带一线”建立了分类管理的评价考核体系：东部地区重点评价考核经济增长、财政收支、城乡居民收入、城镇建设、污染治理、节能减排、科技创新等方面指标；柴达木地区重点评价考核经济增长、财政收支、城乡居民收入、城镇建设、资源综合循环利用、节能减排、科技创新等方面指标；环青海湖地区重点评价考核生态建设、环境保护、农牧业综合生产能力、城乡居民收入、公共服务等方面指标；三江源地区重点评价考核生态建设、环境保护、城乡居民收入、公共服务等方面的指标。这为进一步指导各地区发挥比较优势，加强招商引资、资源配置、产业布局等提供了重要依据，对加快推动形成优势互补、各具特色的区域协调发展新格局发挥了重大作用，得到了全省上下的广泛认可。

（二）第三方评估

1．中国中小城市科学发展评价报告

为了贯彻“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，加快和谐社会建设，中国城市经济学会中小城市经济发展委员会联合中国社会科学院城市发展与环境研究所等单位组成中国中小城市科学发展评价体系研究课题组，自2005年开始构建体现中小城市科学发展的评价指标体系，并自2005年始连续7年发布了中国中小城市科学发展评价报告。

依据科学发展观的要求，该报告构建了中小城市科学发展指数。同时，为了反映中小城市在两型社会建设、区域带动力等方面的成就，以及中小城市的投资潜力，报告依次还建立了节约型城市指数、投资潜力指数和区域带动力指数。报告所构建的科学发展指标体系包含四个方面：其一，经济指标。科学发展观强调以经济建设为中心，经济发展是其他各项事业的物质基础。本部分包含“经济发展水平指数”、“经济发展质量指数”和“经济结构优化指数”。“经济发展水平指数”主要反映地方经济发展水平和发展速度的快慢，用人均GDP、人均GDP增速、人均财政预算收入等指标衡量；“经济发展质量指数”主要反映经济发展所付出的代价大小，用万元GDP能耗、万元GDP水耗、亿元GDP生产安全事故死亡人数等指标衡量；“经济结构优化指数”主要反映地方经济发展过程中各种结构比例的优化状况，用二三产业比重、高新技术产业占工业总产值比重等指标衡量。其二，社会指标。科学发展观要求在推动经济加快发展的同时，更加注重社会发展。该部分包含“人文发展指数”、“居民收入指数”、“居民就业水平指数”、“社会保障水平指数”以及“社会稳定指数”。“人文发展指数”主要反映人们的生活质量以及人口素质状况，用婴儿死亡率、人均预期寿命、劳动人口平均受教育年限、每百万人口拥有公共文化体育设施面积等指标衡量；“居民收入指数”反映居民收入的高低，包括绝对水平和相对水平，用城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比、居民人均收入指数与人均GDP指数之比等指标衡量；“居民就业水平指数”反映人们找工作的难易程度，用城镇登记失业率、城镇常住人口就业率两个指标衡量；“社会保障水平指数”反映社会保障体系的完善程度，用最低生活保障标准、城镇社会保险综合覆盖率、新型农村医疗合作保险参保率、农村养老保险覆盖率等指标衡量；“社会稳定指数”反映社会的稳定程度，用刑事案件发案率和刑事案件结案率来衡量。其三，环境指标。科学发展观要求在经济发展和社会进步的同时，关注发展所付出的环境代价。本部分包含“环境质量指数”和“环境驱动指数”。“环境质量指数”反映环境质量的好坏，用森林覆盖率、城镇人均公共绿地面积、城市环境空气质量优良率、建成区环境噪声达标区覆盖率、集中式饮用水源水质达标率、水环境功能区水质达标率等指标衡量；“环境驱动指数”反映环境质量变化的驱动因素，用生活污水排放达标率、生活垃圾无害化处理率、工业“三废”排放达标率、环保投入占GDP比重等指标来衡量。其四，政府效率指标。在关注城市发展状态的同时，课题组认为，还应当对政府效率进行考察。城市运行效率以及公众对城市运行效率的满意度，不但关系到城市形象和城市竞争力，也关系到城市的长远发展。该部分包含“政府行为规范化指数”、“行政审批效率指数”、“政治文明程度指数”。“政府行为规范化指数”反映政府行为的规范化程度，用非税收入占财政收入的比重等指标衡量；“行政审批效率指数”衡量政府的办事效率，用审批事项的数量、审批性备案事项在全部备案事项中所占比重等指标衡量；“政治文明程度指数”反映政治开明程度，用人大代表建议和政协委员提案办结率等指标衡量。

报告评估的结果是年度“中国中小城市科学发展百强县市”、“中国十佳‘两型’中小城市”、“中国最具投资潜力中小城市百强县市”和“中国最具区域带动力中小城市百强县市”入选县市名单的依据，从而为县市及更高层次的区域科学发展提供导向作用。

2．中国区域科学发展指数评价

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部于2005年组成了“中国区域科学发展研究”课题组，历时两年，于2007年完成了课题报告。这是从科学发展观的要求出发对区域经济社会发展进行系统考察和分析的首份报告，意在深化对中国区域经济的研究，正确传播和解读科学发展观内涵及其实质，正确引导各类区域经济主体的行为，从而有助于科学发展观和中国区域发展总体战略的贯彻落实。

该报告遵循的原则为：根据科学发展观的内涵，评价一个地区的发展，不仅要考察这个地区的经济增长，而且要考察这个地区的资源消耗状况和生态环境的状况；不仅要考察这个地区物质财富的创造，而且要考察这个地区物质财富的分配；不仅要考察这个地区的经济发展，而且要考察这个地区的社会进步；不仅要考察这个地区当前的发展，而且要考察这个地区当前发展对未来发展潜力的影响。

该报告设计了评价区域科学发展的指标体系，包括一个总指数、四个一级指数和若干个二、三级指数。第一个一级指数是经济增长指数，主要考察一个地区生产总值的增长状况，同时，把这个地区经济增长的程度及其质量放进去加以考察。具体内容有三个方面：一是地区生产总值总量（不变价）增长速度高低；二是考虑到不同发展阶段的经济体生产总值增长速度提高一个百分点的难度不同，把人均地区生产总值的绝对水平纳入考察范围，旨在反映增长的难度；三是评价经济增长除了考察量的方面以外，还要考察增长的质量，即增长的效益状况。为此，还考察了考察对象辖区内所有经济活动产生的增值税、营业税、企业和个人所得税占地区生产总值的比重。第二个一级指数是环境友好指数，主要考察经济增长对资源的消耗状况及其所造成的生态环境影响。具体内容有两个方面：一是经济增长消耗了多少土地、水和能源，单位地区生产总值消耗资源越多，资源消耗强度增加越快，则指数排序越靠后；二是经济增长排放了多少污染，单位地区生产总值排污越多，污染强度增加越快，则指数排序越靠后。同时，考察到各省的资源禀赋结构不同，构建物耗和污染指数时，需要根据各省的资源禀赋相对丰裕程度、污染承载和净化能力的不同，对原始的物耗和排污进行缩减。第三个一级指数是社会协调指数，主要考察经济发展的成果（包括对外开放的成果）在多大程度上为人民所享有，经济发展在多大程度上促进了社会进步以及城乡发展的协调状况。具体内容包括：一是各地居民的收入增长是否与其经济增长相协调；二是各地的就业增长是否与其经济增长相协调；三是各地居民所享受的公共服务等是否与其经济增长相协调；四是各地居民所享受的社会保障是否与其经济增长相协调；五是城乡居民之间的收入是否相协调，以及国内外居民在GDP增长中的收益是否相协调。第四个一级指数是潜力增进指数，主要是从劳动力、资本（包括外资引进）、自然资源、基础设施、创新等方面，考察当前的发展对增长潜力造成的影响。具体内容包括：一是科技创新投入的力度和科技创新成果的数量；二是物质资本积累情况；三是外资带来的技术和管理经验等情况；四是基础设施改善状况；五是劳动力素质改善状况。

报告得出的结论主要有：一是经济增长固然很重要，但增长不等于发展，更不等于科学发展。经济增长最快的地区未必是科学发展最好的地区，同样，经济增长速度最慢的地区也未必是科学发展最差的地区。二是经济发展水平固然很重要，但是经济发展水平较高的地区也未必是科学发展较好的地区，同样，经济发展水平较低的地区未必是科学发展较差的地区。三是2004~2005年，在全国经济总体上继续保持快速增长、东南沿海地区增速依然较快的同时，北部沿海地区和部分中西部省份增速明显加快，致使区域经济增长重心向北强劲转移。四是2004年由基尼系数所反映的地区差距水平出现了20世纪90年代以来的首次回落，2005年延续了这一趋势，其主要原因是四大板块之间的差距和东部地区内部的差距的缩小。五是中部崛起与中国现代化进程具有高度的一致性，中部面临的问题在很大程度上也是中国面临的问题，中部问题的解决有赖于也有助于中国问题的解决。六是促进中部崛起，要为中部提供公平的政策环境，同时要针对中部地区的特点，在项目核准、中央财政基本建设支出以及支农支出等方面，加大对中部的支持力度。