社会管理创新的宪法保障

上官丕亮

【内容摘要】社会管理的创新不能忽视宪法的保障作用。宪法在社会管理创新中的立法指导作用、审查监督作用、执法解释作用，值得重视。社会管理的所有立法必须以宪法所规定的“国家尊重和保障人权”为根本出发点，遵循“人民管理社会事务”以及“确保中央权威，发挥地方积极性”的宪法规定。全国人大常委会应尽快启动现行违宪审查制度，保障社会管理的创新不违宪。行政机关在开展相关社会管理活动以及司法机关在审理有关案件而执行和适用有关社会管理的法律规定时，应当依据宪法上的有关规定及其精神来理解、解释，开展依宪解释，确保社会管理的创新符合并充分贯彻宪法精神。

【关键词】社会管理创新 宪法保障 立法指导 审查监督 执法解释

社会管理创新，第一次是在2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出来的：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年党的十七报告再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2006年3月14日，十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》专门设立了“完善社会管理体制”一章（第42章），明确规定：“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，推进社会管理体制创新。”2011年3月14日十一届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》更是专门设有一篇“标本兼治 加强和创新社会管理”（第九篇），下设“创新社会管理体制”、“强化城乡社区自治和服务功能”、“加强社会组织建设”、“完善维护群众权益机制”、“加强公共安全体系建设”5章，强调“适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”。显然，在当今中国，社会管理创新不仅是党的要求，而且已经成为国家的重要任务和工作重点。

虽有的学者认为，社会管理的主体包括政府和社会组织，但多数观点认为，社会管理主要是政府对社会的管理，是指政府对除政治、经济以外的各项社会事务（例如劳动就业、社会保障、食品安全、居民住房、安全生产、环境保护、教育、卫生、体育、民政、人口计生、城乡建设等）的管理。随着我国市场经济的发展、风险社会的到来以及和谐社会的建设，过去计划经济时代那种以“单位”和“准单位”为基础构建的“大一统、指令型”的社会管理体制已经不能适应时代发展的要求了，需要改革，需要创新。“推进社会管理创新，关键是要切实转变政府职能”，“要重点解决政府社会管理职能‘缺位’、‘越位’、‘错位’的问题”。笔者以为，社会管理的创新，主要包括：（1）社会管理范围的创新，原来由政府直接管理而实际上社会可以自我管理的事务交由城乡基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织以及民间组织等社会组织去做，发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用；（2）社会管理方式的创新，即使仍由政府管理的事务，也让社会协同合作，让公众参与；（3）社会管理机构的创新，例如“大部制”改革、行政服务中心的创建等；（4）社会管理央地关系的创新，即合理划分中央政府与地方政府在社会管理方面的权责。

“创新不是刻意突破现有宪法和法律的界限，而是更好地维护宪法、执行法律。社会管理创新必须在尊重宪法、法律的前提之下进行，不能违反有效的法律规定。”社会管理的创新，离不开也不能离开法律的指导、监督以及支持和配合，当然也离不开且不能脱离宪法的指导和监督，社会管理的创新不能忽视宪法的保障作用。

一 宪法在社会管理创新中的立法指导作用

社会管理的创新，在依法治国的今天，当然离不开立法，这不限于全国人大及常委会制定有关社会管理的国家法律，还包括国务院制定有关社会管理的行政法规、各部委制定有关社会管理的部门规章，以及较大的市以上的地方各级人大及其常委会制定有关社会管理的地方性法规、较大的市以上的地方各级人民政府制定有关社会管理的地方政府规章。在进行社会管理创新方面的立法（包括有关社会管理法律的修改）时，我们不应忽视宪法的指导作用，这是因为宪法是国家的根本大法，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”（宪法第5条第3款），宪法是普通法律的立法基础和依据。笔者以为，各级立法机关在进行有关社会管理创新的立法和修法时，特别要注意在以下几方面发挥宪法的指导作用。

（一）社会管理的所有立法必须以宪法规定的“国家尊重和保障人权”为根本出发点

2004年我国宪法修正案正式将“国家尊重和保障人权”写入宪法（宪法第33条第3款）。尊重和保障人权，维护人民群众的权益，是国家一切工作的出发点，当然也是社会管理及其创新和相关立法的出发点。

2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式的讲话中强调，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。

2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。会议强调，加强和创新社会管理，要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能的原则，立足基本国情，坚持正确方向，推进改革创新。

上述领导讲话和中央会议关于社会管理要坚持以人为本、以人民群众利益为重的精神体现了国家尊重和保障人权的宪法精神，应当在有关社会管理的立法中得到体现，确保宪法关于国家尊重和保障人权的精神在立法中得到落实。比如，社会管理创新要求将原来由政府直接管理而实际上社会可以自我管理的事务交由社会组织去做，这就要求国家应当尽快加强社会组织方面的立法，包括结社法的制定，改变长期以来由国务院《社会团体登记管理条例》调整乃至限制公民基本权利的状况，首先在立法上落实我国宪法关于公民有结社自由的规定（宪法第35条），保障公民的结社自由等基本人权，改进对社会组织的管理，进而充分发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用。

（二）社会管理方式的立法必须遵循“人民管理社会事务”的宪法规定

我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”（第2条第3款），“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”（第27条第2款）。这些规定是公民参加社会管理的宪法依据，也是创新社会管理，构建社会协同、公众参与的社会管理新体制和新方式的宪法依据。

有关社会管理及其创新特别是构建社会协同、公众参与的社会管理新体制和新方式方面的立法，理应遵循上述宪法规定。正如胡锦涛总书记2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式的讲话中所强调的：要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。

（三）社会管理机构的立法必须遵循“精简机构”的宪法精神

加强社会管理，并不是强化更不是新增设社会管理的国家机关，而恰恰是减少政府对社会的管理，让社会组织来管理原来许多由政府来管理的事情，所以加强和创新社会管理必须精简机构。在这方面，要遵循宪法上的规定。我国宪法第27条第1款明确规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”为此，在开展社会管理创新的过程中，我们应当注意依照宪法的规定来制定和修改有关社会管理机构的法律，严格遵循宪法的原则规定，下大力气精简社会管理的政府机构。

（四）社会管理央地关系的立法应当遵循“确保中央权威，发挥地方积极性”的宪法规定

目前我国社会管理的问题突出，一个重要原因是中央有关社会管理的政令在一些地方不畅通，而政令不畅通的一个重要根源在于中央与地方的社会管理职责权限划分不明。所以，加强和创新社会管理，必须加强对中央与地方社会管理权限划分的立法，实现社会管理央地关系的法治化。

在通过立法对社会管理的央地关系进行创新时，务必遵守宪法第3条第4款关于“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，明确中央在一些社会管理重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间的社会管理关系在法律上不明确、不完善的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又维护地方应有的权力和利益，真正发挥“中央和地方两个积极性”。在此，为更好理顺中央与地方的关系，建议由全国人大根据宪法的规定精神专门制定一部《中央与地方关系基本法》。

二 宪法在社会管理创新中的审查监督作用

没有监督，就没有真正的保障。有关社会管理的立法，既可以大力推进社会管理创新，也可能违背宪法，从而使社会管理的创新偏离正确的方向。我国宪法规定，全国人大及其委员会监督宪法的实施，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这就是我国的违宪审查制度。违宪审查制度是监督立法机关有关社会管理创新的立法是否违背宪法有关规定的有效保障，我们应当充分运用。

固然，目前我国的违宪审查制度还存在机构不独立、程序不完善、范围过于狭窄等弊端以及“自己监督自己”的缺陷，我们应当完善现行违宪审查制度。然而，当务之急是全国人大特别是全国人大常委会尽快启动现行违宪审查制度，将我国的违宪审查工作真正开展起来。在全国积极推进社会管理创新的过程中，全国人大常委会至少应当随时关注并审查监督国务院所制定的有关社会管理的行政法规和地方人大及其常委会所制定的有关社会管理的地方性法规是否同宪法和法律相抵触，违宪必纠，以保障社会管理的创新不违背宪法的规定及其精神，不偏离正确的改革方向。

三 宪法在社会管理创新中的执法解释作用

“只有维护体现先进理念和符合我国社会实际的宪法法律的权威，尊重依据宪法和法律所形成的社会秩序，我国的社会才能够达到长治久安、持续发展进步的目标，人民幸福安定的生活才有保障。因此，严格依法办事实际上就是最大的也是最好的社会管理创新，一切体制、机制和方法上的创新都必须在宪法和法律的框架内进行。”在目前我国违宪审查制度尚未启动的情况下，如何保证社会管理创新在宪法的框架内进行呢？其实，没有违宪审查，宪法仍大有可为。宪法可以通过法律解释的路径和方法在社会管理创新中发挥监督和引导作用。宪法中有关社会管理的规定乃至公民基本权利和国家机构的原则性规定是行政机关和司法机关在开展社会管理创新活动而执行有关社会管理法律的解释依据。这是确保社会管理创新既不违宪又充分体现宪法精神的重要保障，也是当下中国宪法发挥作用的重要路径。这一点目前在我国往往被忽视。法律依据宪法而制定，至少在立法时考虑了不与宪法相抵触，但我们在执行法律中理解、解释和适用法律时往往忘记了宪法，不去考虑我们对法律的理解和解释是否符合宪法的基本精神、是否与宪法相抵触，显然这是不妥当的，这一点务必引起我们的注意和改正。

适用法律，首先应当解释法律。“法律适用是以法律解释为前提的，因而法律适用就意味着法律解释，没有法律解释就不可能有法律适用。”正如德国学者魏德士教授所指出的：“一切文本学都有这样一个共识：任何类型的文本如果要为人们所理解，首先要进行解释。这对法律工作意味着：任何法律、具体的法律规定以及受合同约束的协议在能够恰当地适用或执行之前都需要解释。”显然，执法者（包括司法者）在执行和适用法律时，离不开解释法律。近些年来，我国最高人民法院也开始认识到法院解释法律的重要性，明确指出：“在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。”在很大程度上，我们可以说，执法者（包括司法者）适用法律的过程就是解释法律的过程。

既然执法者在适用法律时必须解释法律，那么执法者（包括司法者）应当如何解释法律呢？学界一般认为，法律解释的方法主要有文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、合宪解释，此外还有偏重于社会效果的预测和社会目的的考量的社会学解释。其中，主张依照宪法来解释法律的“依宪解释”（“合宪解释”，又称“合宪性解释”。为区别于一些学者把违宪审查中那种如果没有确切依据认定法律违宪则应推定该法律合宪的“合宪推定”也称为“合宪解释”或“合宪性解释”，更准确地表达其含义，笔者称之为“依宪解释”）是法律解释的基本方法。既然适用法律首先必须解释法律，而依宪解释是解释法律的基本方法，那么执法者（包括司法者）在适用法律时对法律进行依宪解释，就成为适用法律的应有之义。

同时，执法者（包括司法者）在适用法律中应有宪法思维，积极开展依宪解释，依照宪法来解释和适用法律，这也是我国宪法的明确要求。我国宪法明确规定，宪法是“是国家的根本法，具有最高法律效力”（序言）、“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”（第5条第4款），“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”（序言）。显然，作为国家机关的行政机关和司法机关在适用有关社会管理及其创新的法律时也必须以宪法为根本的活动准则，理应进行依宪解释，即依据宪法的基本精神来理解、解释和适用法律。这是行政机关和司法机关必须履行的宪法义务。

总之，执法者在执行和适用普通法律的有关规定时必须依据宪法上的相关规定来理解和解释。显而易见，在推进社会管理的创新中，行政机关在开展相关社会管理活动以及司法机关在审理有关案件而执行和适用有关社会管理的法律规定时，必须依据宪法上的有关规定及其精神来理解、解释，开展依宪解释，至少要考虑自己对所适用法律的理解和解释是否与宪法相抵触，以确保社会管理的创新符合并充分贯彻宪法精神。