制定“实施细则”的几个问题

目前，《中华人民共和国海洋环境保护法实施细则》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》的起草工作正在进行，这是我国环境立法的一项重要工作。如何把“细则”的起草工作做好？笔者就大家关心的几个问题谈点意见，供参考。

第一，关于“细则”的性质和框架。上述三个“细则”都将是在国务院批准后施行的行政法规，是我国成文法渊源之一，具有法律效力。“细则”是根据法律制定的，保证法律贯彻实施的法则，是法律的具体化和补充，其内容不能与法律相抵触。不过《大气污染防治法实施细则》的起草，与其他两个“细则”的起草有所不同。《大气污染防治法实施细则》也应根据《大气污染防治法（送审稿）》来起草，但是，《大气污染防治法》还没有颁布施行，在起草《大气污染防治法实施细则》的过程中，如果发现《大气污染防治法（送审稿）》的原则规定有不妥之处，则可以不按（送审稿）的原则规定来起草，并建议将（送审稿）不妥之处加以修改。三个“细则”的起草，都应注意贯彻《中共中央关于经济体制改革的决定》的精神。

“细则”的框架要不要分章？这没有统一的规定。从正在起草的三个细则来看，以分章为宜，而且章的标题应尽可能与相对应的法律的分章标题相一致，以便适用时查考。

“细则”是法律的具体化和补充，但并不等于说“细则”要对相对应的法律的条款逐条逐款地加以具体化和补充，要从实际需要出发，有重点地加以具体化和补充。例如《水污染防治法》第十五条规定的排污费缴纳的办法和数额，第三十七条规定的罚款的办法和数额，就是“细则”的重点。

第二，关于奖励与惩罚。《环境保护法（试行）》第六章是“奖励和惩罚”。而《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法（送审稿）》都没有这一章，只规定“法律责任”一章，“细则”应怎样处理？是写成“奖励与惩罚”好，还是写成“法律责任”好？笔者认为，如果分章写，还是写成“法律责任”为好。一是与法律的体例相对应；二是违法责任与制裁措施比较明确，便于适用；三是奖励条款是否需要专门规定，有不同看法。《水污染防治法》其所以没有专门规定奖励条款，就是在起草过程中，认为不需要专门规定奖励条款的意见占了上风。但并不等于说，《水污染防治法》没有专门规定奖励条款，《水污染防治法实施细则》就不可以规定奖励条款。是否规定，要根据深入调查研究的结果来决定。如果规定奖励条款利多弊少，既需要，又可行，就可以规定。这不是与《水污染防治法》相抵触，而是《水污染防治法》的补充。而且《环境保护法（试行）》有“奖励和惩罚”一章，“细则”中规定奖励条款，是有立法依据的。如果“细则”中规定奖励条款，可单独作为一章，也可纳入“总则”或其他章节，但不要与“法律责任”混在一起。

第三，“细则”中是否可明确规定民事损害赔偿实行“无过失责任原则”，实行“举证责任的转移”和因果关系的“推定”原则？笔者认为：对民事损害赔偿，是实行“无过失责任原则”，还是实行“过失责任原则”，《环境保护法（试行）》中没有明确规定。正在修订的环境保护基本法应对这一问题作出明确规定。《海洋环境保护法》、《水污染防治法》以及《大气污染防治法（送审稿）》的规定，实际上是实行“无过失责任原则”。所以，三个“细则”也必须贯彻这一原则，可以作一些符合法律规定的补充规定。至于实行“举证责任的转移”和因果关系的“推定”原则，因为与《民事诉讼法（试行）》的规定不一致，不宜在“细则”中规定。如果必需明确规定，只宜在修订的环境保护基本法中规定。

第四，“细则”中，罚款应如何规定？笔者认为，罚款的规定要注意两点：（1）贯彻“两罚”原则。即不只是规定处罚违法单位的条款，而且规定对违法的直接责任人员、单位主要负责人的处罚条款。（2）罚款的数额不能规定得过高或过低。过高则对保障经济的发展和公民的正常生活水平不利，过低则不能促进环境污染或破坏的防治，达不到保护和改善环境的目的。违反某条某款罚款数额的起点，应比不违反某条款需付出的费用稍高一些。例如有“三废”治理设备而不运行，以致造成污染危害的，其罚款数额的起点应比该“三废”治理设备运行的费用高一些（按单位时间计算）。否则，有的违法者宁愿罚款而不愿付出应付的防治污染、破坏的费用，对单位的罚款数额，可考虑分为几“档”（例如两千元以下；两万元以下；五万元以下；十万元以下）。规定违反某条某款（或规定“有下列情形之一的”）给予某“档”的罚款。对责任人员罚款的最高数额不应超过本人每月基本工资（没有工资的按每月收入计算）的20%。

（载《中国环境报》1985年3月9日）