环保基本法修订中几个问题的探讨

《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环保法（试行）》）于1979年9月颁布以来，促进了环境保护工作的开展，推动了环境保护法制建设，提高了人民群众对环境保护重要性的认识。1982年党的十二大的召开和新宪法的颁布以来，客观情况有很大发展。为了适应客观情况的发展，很有必要将已经试行六年的《环保法（试行）》修订成为正式的法律（以下简称《环保法》）颁布施行。目前，修订工作正抓紧进行。

1984年初闭幕的第二次全国环境保护会议，总结了十年来环境保护工作的经验，确定了今后环境保护的战略目标和基本政策，是我国环境立法的重要指导思想。《环保法（试行）》的修订，必须认真贯彻这次会议的精神。本文就修订中的几个问题，谈谈自己的粗浅看法。

一 关于《环保法》任务、目的的表述

关于这个问题，有两个国家的环境基本法的提法很值得参考借鉴。一是罗马尼亚，一是日本。

日本1967年制定的《公害对策基本法》，对这个法的任务、目的的表述中有这样的词句：“生活环境的保护，得谋求与经济的健全发展相协调。”这包含了优先发展经济，可以牺牲环境的意思。国家对工业企业资本家采取让步政策，结果污染泛滥，震惊世界的公害事件不断发生，日本成为“公害列岛”。由于广大劳动人民的强烈反对和坚决斗争，1970年第64届国会集中地讨论了公害问题，修订了《公害对策基本法》等重要法律，删掉了上述规定。经过修订，1974年的《公害对策基本法》第1条才强调了环境保护的重要性，改为：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大重要性，为了明确企业、国家和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的，特制定本法。”由于切实加强了环境保护的法制，环境状况才得到显著的改善。可以看出，在环境立法中，对环境保护的重要性是否表述得很充分、很清楚，特别是对环境保护与经济建设的关系表述得是否正确，关系到整个环境工作目标的实现。

罗马尼亚的《环境保护法》，对环境保护的重要性的表述是比较好的。这个法开宗明义第一句是“罗马尼亚共产党政策的根本目的是日益全面地满足全体人民的物质和文化需要。为了实现这一目的，必须在高度发挥国家的人力和物力资源，充分使用现代科技成果基础上，使生产力的全面发展符合于环境保护的各项要求，以便保护我们社会的这一至关重要的因素——环境”。在总则第1条中还写道：“环境保护是国家经济和社会计划发展总活动中不可分割的、特别重要的一部分。”

参考国外的经验教训，根据第二次全国环境保护会议的精神，关于我国《环保法》的任务和目的，建议作如下表述：

“不断满足人民日益增长的物质和文化需要，是社会主义生产和建设的根本目的。为了实现这一目的，必须使环境建设与经济建设、城乡建设同步发展。保护和改善环境是社会主义物质和精神文明建设的重要组成部分，是现代化建设中的一个战略任务，是一项重大国策。根据宪法第二十六条‘国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害’等规定，制定本法。”

二 关于环境保护工作的方针

《环保法（试行）》第四条规定：“环境保护工作的方针是：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”即环境保护“三十二字方针”。

《环保法》是否仍这样规定，有三种意见。一种意见认为《环保法》中不必写环境保护工作方针，其理由主要是：方针作为一种指导性原则，是贯穿整个法律的，不单独写方针，把方针的内容融化到具体条文中去，更显得法规的简练。同时，环境保护工作方针不具有法律规范的性质。“合理布局”、“大家动手”等，既没有数量的概念，又无统一的评价标准，难以判断到什么程度才算违反方针，违反了也不好追究法律责任，写进法里也缺乏法律约束力。第二种意见认为，应该保留原来的“三十二字方针”，其理由主要是：“三十二字方针”是经过周总理亲自审定，并曾在联合国人类环境会议上向全世界宣布，得到世界上的好评，在我国人民中有很深的影响。“三十二字方针”既全面、准确，又突出重点地概括了环境保护工作的主要原则，目前还没有提出一个比“三十二字方针”更好的方针。第三种意见是，《环保法》应该规定环境保护工作的方针，但是应该将“三十二字方针”加以修改。

我同意第三种意见，其理由主要是：写入《环保法》中的环境保护工作方针，既是环境保护工作的总方针，又是环境保护法律调整的总原则。它为制定和运用环境保护的其他法律规范提供了总的法律依据，它本身是具有法律约束力的，而且对某些法律条文中没有规定或不宜规定的内容起到补充作用。这正是我国环境保护基本法优于其他国家的环境保护基本法的一个显著特点。我国现行法规中有不少明确地写上了方针，如《中华人民共和国森林法（试行）》的第五条，《中华人民共和国劳动改造条例》的第四条、《水土保持工作条例》的第二条等。

“三十二字方针”对我国的环境保护工作起了很大的指导和推动作用，基本上是正确的。但是，“三十二字方针”是在1972年我国环境保护工作初创时期提出的，实践证明有它的历史局限性。随着客观形势的发展，已显示出它的不足之处：其一，字数太多，而要害问题（即经济建设与环境保护的关系，预防环境污染、生态破坏与治理环境污染、生态破坏的关系）没有突出；其二，文字上意义重复，不够精练。例如写了“综合利用”，就不必再写“化害为利”，写了“依靠群众”，就不必再写“大家动手”。为了开创环境保护工作的新局面，不应受老框框的束缚，应总结经验，敢于创新。

对如何表述环境保护工作的方针，有各种不同的方案。我认为，方针的表述，有两个突出的要点：一是要有明确的针对性。要解决这一领域中，这方面工作中最关键最要害的问题。作为国家的环境保护工作的总方针，主要应解决两个要害问题，即环境保护与经济建设的关系，对环境污染、生态破坏的预防与对环境污染、生态破坏的治理的关系。至于“全面规划”、“依靠群众”、“科学管理”等一般化的问题，都可以略而不提，留给具体方针、政策、原则去解决；二是要有高度的概括性。文字要特别精炼、明确，言简意赅，切忌意思重复或含混不清。

根据第二次全国环境保护会议的精神，建议对环境保护工作方针作如下的表述：

“环境建设与经济建设同步发展；预防为主，防治结合。”

需要说明的是，这里为什么用“环境建设”，而没有用“环境保护”呢？这是因为“环境建设”比“环境保护”更明确地表明是包含环境的保护和改善这个范畴，与“经济建设”相对应，很合适，很贴切。

三 怎样将环境保护纳入计划管理的轨道

我认为主要需解决两个问题：一是要把环境建设规划纳入国家和地方各级国民经济和社会发展计划之中，将环境建设费用列入国家预算。各级计划部门在进行经济和社会发展计划的综合平衡工作中，要充分做好经济发展和环境保护之间的综合平衡；二是环境建设规划一定要与国土整治规划、区域规划、城市规划密切结合，防止形成“两张皮”，各唱各的调。

因此，建议在《环保法》中作如下规定：

（1）在制订国家和地方各级国民经济和社会发展计划时，必须将保护和改善环境作为一项指导原则和重要内容，将环境建设费用列入预算，并做好经济发展与环境保护之间的综合平衡，否则不得予以通过。

（2）在制订国土整治规划、区域规划、城市规划时，都必须将保护和改善环境作为一项指导原则和重要内容，否则不得予以批准。

四 法律责任

（1）关于追究“经济责任”问题。违反环境保护法的法律责任，实际上只有三种，即行政责任、民事责任、刑事责任。

《环保法（试行）》第三十二条规定：“……对严重污染和破坏环境，引起人身伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。”这里，“经济责任”这个概念的具体含意是什么，很难理解。如果是指《环保法（试行）》中规定的罚款、责令赔偿损失、罚金等从经济上惩罚违法犯罪行为的法律措施，则这些措施的性质不同。罚款、责令赔偿损失是行政制裁措施，罚金是刑事制裁措施，而损害赔偿是民事制裁措施。上述第三十二条，将经济责任与行政责任、刑事责任并提，必然造成法律概念混淆不清的问题；同时《环保法（试行）》通篇没有提追究民事责任，显然是不妥的。

建议在《环保法》的《法律责任》这一章中分别规定追究行政责任、民事责任、刑事责任的条款，不再使用“追究经济责任”这一名词。

（2）关于损害赔偿的无过失责任原则问题。在损害赔偿问题上，是实行无过失责任原则，还是实行过失责任原则，《环保法》应作出明确规定，以便减少执法中不必要的争执。“无过失责任原则”是指：致害者无论有无过失，对受害者都应负民事赔偿责任；“过失责任原则”是指：致害者只在有过错的情况下，才向受害者负民事赔偿责任。

从外国的经验来看，实行无过失责任原则的国家比较普遍。日本民法第七〇九条规定：“因故意或过失，侵犯他人利益者，负有损害赔偿责任。”也就是说，传统民法是实行过失责任原则。但在《大气污染控制法》、《水质污染防治法》等公害特别法中，都明确规定实行无过失责任原则：工厂或企业由于业务活动而排放有害于人体健康的物质或污水、废液，以致造成生命和健康的损害时，该工厂或企业应对损害负赔偿责任。

实行无过失责任原则的主要理由是，在污染纠纷、诉讼中，致害者是否因有过错而造成污染危害，是很难判断清楚的。为了确保受害者的合法权益，实行无过失责任原则比较有利。

我国的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》对损害赔偿问题的规定，实际上是贯彻了无过失责任原则，只是附加了一定条件的限制。《环保法》是环境保护的基本法，更有必要明确规定实行无过失责任原则，只是应将附加条件的限制规定清楚。

关于损害赔偿问题，建议《环保法》作如下规定：“造成环境污染、破坏危害的单位或者个人，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”“环境污染、破坏的损失由第三者故意或者过失所引起的，第三者应当承担责任。”“环境污染、破坏的损失由受害者自身的责任所引起的，则不予赔偿。”“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成污染或者破坏损失的，免予承担责任。”

（3）关于追究刑事责任问题。在我国，对环境的法律保护，决不应以刑法保护为主要措施，而应以行政法保护和民法保护作为主要措施，刑法只能作为辅助性措施、后盾性措施。

但是，对环境的法律保护，必须加强刑法保护，一是出于惩罚犯罪的需要，一是出于预防犯罪的需要。要加强对环境的刑法保护，就必须制定明确、具体、完备的刑法规范。从外国加强对环境的刑法保护的措施来看，都是如此。我国的《刑法》没有专门的条款规定“危害环境罪”或“公害罪”，只是有些条款（如第105条、106条、114条、115条、128条、129条、130条、174条、187条），与环境保护有直接关系，可以适用。但还不够完备。

《中华人民共和国水污染防治法》第四十三条规定：“违反本法规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条的规定，追究刑事责任。”

这一条款是《刑法》的补充规定。但在执法中，要注意正确地适用这一条款。因为：《刑法》第一百一十五条规定的刑期是“三年以下有期徒刑或者拘役”，“三年以上七年以下有期徒刑”。第一百八十七条规定的刑期是“五年以下有期徒刑或者拘役”。而上述《刑法》可适用的条款中，最低刑是“二年以下有期徒刑、拘役或者罚金”（第129条），最高刑是“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”（第106条）。如果按案件的性质、情节、后果，应适用《刑法》中上述其他条款处理，而一律“比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条的规定，追究刑事责任”，则将出现定罪不准，量刑不当的问题，造成重罪轻判或者轻罪重判的偏差。

为了避免上述偏差的发生，《环保法》中关于追究刑事责任的条款，似宜作如下规定：

“违反本法规定，严重污染或破坏环境，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员，依法追究刑事责任。《刑法》无明确规定的，可以比照刑法第一百一十五条或者第一百八十七条的规定处理。”

五 尽快健全环境保护法体系

李鹏副总理在第二次全国环境保护会议上的讲话中指出：要根据新宪法的有关规定，“加紧制订环境保护的各项法规，尽快形成环境保护的法规体系。”

环境保护是我国现代化建设中的一项战略任务，是一项重大国策。《环保法》是环境保护的基本法，或者说是环境保护方面的“母法”。其“子法”是：已颁布的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和正在制定的《大气污染防治法》、《城市噪声管理法》和地方性法规。由于环境保护涉及面很广，在土地法、水产资源法、森林法、渔业法等各种资源管理法规以及基本建设法规和城乡建设法规中，都应该体现环境保护的要求，包含环境保护的法律规范。我国的环境保护法已形成一个独立的法律部门。

为了更快地健全环境保护法体系，很有必要明确《环保法》在我国整个法律体系中的地位，也就是要明确规定，《环保法》是我国的一项基本法律。

根据新宪法第六十二条的规定，这次修订的《环保法》应由全国人民代表大会审议通过，作为国家的一项基本法律。

根据新宪法第六十七条的规定，正在制订的《大气污染防治法》、《城市噪声管理法》则应由全国人民代表大会常务委员会审议通过，作为法律。

（载《法学评论》1985年第4期）