环境保护法概述

一 环境保护法的概念

（一）环境保护法的定义

环境保护法这个新兴的法，在世界各国，名称大同小异：美国一般称为“环境法”；日本起初称为“公害法”，现在不少学者称为“环境法”；欧洲一般称为“污染控制法”，苏联称为“自然保护法”，也有不少人称为“环境保护法”或“环境法”。国际法的一个部门称为“国际环境法”。

为了加强国际间对这个法的研究和学术交流，有必要将这个法的名称向统一的方向发展。

“公害法”和“污染控制法”这类名称的产生是有历史背景的，但是这类名称反映的立法思想只是从防治公害或控制污染的观点出发，是有局限性的。从发展的眼光看，不如将这个法称为“环境保护法”或“环境法”更全面、更确切些。

可以给环境保护法下这样一个定义，环境保护法，是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总和，其目的在于保护、巩固和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序。

这个定义包含三个意思。

（1）环境保护法是国家制定或认可的，具有国家强制性的环境保护法律规范的总和。

（2）环境保护法调整的对象是因保护和改善环境而产生的社会关系。

（3）环境保护法是有阶级性的。环境保护法和其他法一样，是体现统治阶级意志的。资本主义国家的环境保护法是体现资产阶级意志的，是资产阶级政党政策的具体化、条文化；我国的环境保护法是体现工人阶级领导的广大劳动人民的意志的，是中国共产党政策的具体化、条文化。无论是资本主义国家的环境保护法，还是社会主义国家的环境保护法，其目的都是为了保护、巩固和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序。

（二）环境保护法与环境保护

“环境保护法”这个概念，在我国，出现在“环境保护”之后。要弄清楚“环境保护法”这个概念，有必要先弄清“环境保护”这个概念。

“环境保护”是个专用名词。这个词，在我国，最早出现在报刊上，是1972年6月17日《人民日报》登载的“我出席联合国人类环境会议代表团发言人发表谈话阐述修改‘人类环境宣言’十个主要原则”的新华社电文，其中提到“战争与环境保护问题”。最早出现的专题文章是1973年6月16日《人民日报》上署名“方辛”写的《经济发展和环境保护》和1974年第9期《红旗》杂志上署名“郭寰”写的《重视环境保护工作》。当然，这不是说环境保护工作在我国都是1972年6月“联合国人类环境会议”以后才进行的。在这个会议以前，我国已经进行了大量的保护和改善环境的工作，不过，所用的概念是“三废治理”（即对废气、废水、废渣的治理）、“综合利用”、“水源保护”，等等。把这方面工作加以系统化，称为“环境保护”，在全国范围内开展起来，则是从1973年8月“第一次全国环境保护会议”开始的。

在我国，以环境保护作为法的名称，是从1979年9月13日通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》开始的（过去只有这方面的单行法规或零星的法律规范）。它是我国环境保护的基本法，是我国环境保护政策的具体化、定型化、条文化。

（三）环境保护与环境

有人说：环境，一般分为社会环境和自然环境，环境保护法的“环境”，是指自然环境。这个认识是不全面的，因而也是不确切的。“环境保护法”的“环境”，是有其特定含意的，不能简单一句话说，就是指自然环境。《中华人民共和国环境保护法（试行）》第三条规定：“本法所称环境是指：大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、野生植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等。”名胜古迹、风景游览区、生活居住区等，能说是“自然环境”吗？再如城市噪声等公害的防治，则更不能说都是保护“自然环境”的问题了。

再从外国环境法对“环境”所下的定义来看：美国《国家环境政策法》第2篇第1条对“环境”所下的定义是：“国家各种主要的自然环境，人为环境或改造过的环境”，“其中包括但不限于，空气和水——包括海域、港湾河口和淡水；陆地环境——其中包括但不限于森林、干地、湿地、山脉、城市、郊区和农村环境。”

日本《公害对策基本法》第1条把环境称为“生活环境”，并在第2条中明确规定：“本法所称‘生活环境’，是指与人类生活有密切关系的财产，与人类生活有密切关系的动物和植物，以及这些动植物的生存环境。”

罗马尼亚《环境保护法》第3条规定：“本法所指的环境系指影响着生态平衡，决定着人的生活和社会发展条件，彼此间互为密切影响的一切人的活动所创造的环境因素。”

我国环境科学教育代表团赴英国考察报告中指出：英国环境科学和教育工作者对“环境”的看法虽然有分歧，但总的来说，他们都是从广义来理解的，他们认为“人类的环境不仅包括自然环境，也包括社会—文化环境”。

由此可见，从美、日的环境法对“环境”所下的定义来看，从英国环境科学工作者对“环境”的理解来看，虽然所指的具体范围不尽相同，但都不是说环境保护法的“环境”是指纯粹的“自然环境”。

总之，环境保护法的“环境”，主要是指自然环境，但并非仅指自然环境，还包括人类加工改造了的自然环境，如城市、风景名胜、文物古迹、生活居住区等。

也有人说，环境保护法的“环境”是指“人类生产和生活的环境”。这个提法也不确切。因为生产环境，从工业来说，一般人的理解主要是指工厂企业内部环境，如车间劳动环境等，即所谓“小环境”。而“小环境”的保护，主要是劳动保护的任务，是劳动法以及其他法的任务。环境保护法的“环境”主要是指“小环境”以外的“大环境”。当然，事物不是绝对的。“小环境”与“大环境”不是截然分割、毫无联系的。但是，环境保护与劳动保护，是两个不同的工作部门，是两个既有联系又有区别的学科。环境保护法与劳动法也是既有联系又有区别的两个不同的法律部门，因此，在弄清楚环境保护法的概念这个问题上，不能不把“小环境”与“大环境”加以区别，把环境保护法的“环境”这个概念搞清楚。

（四）环境保护法与环境法学

环境法学是以环境保护法为主要研究对象的科学。它是随着环境立法、司法的发展，在20世纪60年代以后逐渐发展起来的一门新兴学科。环境法学研究的领域主要是环境保护方面的法制（包括立法、执法、守法）。在我国，环境法学当前的主要任务是，研究怎样继续搞好环境立法，同时也需要研究怎样搞好执法和守法以及环境法学的基础理论，建立环境法学体系。

环境法学是法学和环境科学的重要分支，也是环境科学和法学的交叉。是一门跨社会科学和自然科学的边缘学科。美、日、英、西德、瑞典等许多国家，在环境法学方面有不少研究成果值得借鉴。曾经来我国访问的原东京大学校长加藤一郎教授，写有《公害法的形成和发展》《外国的公害法》等专著，美国乔治敦大学威廉·H·罗杰思教授，写有《环境法》专著，美国斯·尔斯曼博士，写有《欧洲环境法》专著。这几位是当代有代表性的环境法学家。

根据我国环境保护法的特点，参考外国的经验，我国的环境法学，在马克思列宁主义、毛泽东思想法学原理的指导下，在比较法学的基础上，可以采取以下体系。

（1）环境法学基础理论。

（2）环境保护法和环境法学的历史。

（3）环境保护法律调整的指导思想和基本原则。

（4）环境保护基本法。

（5）综合性的环境保护法。

（6）污染或其他公害防治法：大气污染控制法；水污染防治法；噪声控制法；固体废弃物处理法；有毒物质管理法；放射性污染防护法；电磁环境污染防护法；食品污染防护法；其他法。

（7）自然资源保护法：大气保护法；水土保持法；内陆水保护法；海洋环境保护法；土地保护法；森林保护法；草原保护法；野生动植物保护法；水产资源保护法；矿产资源保护法；其他法。

（8）文化环境保护法：自然保护区法；风景名胜保护法；文物古迹保护法；园林绿化保护法；温泉、疗养区保护法；其他法。

（9）环境标准：①环境质量标准：大气质量标准；水质标准；环境噪声标准；其他。②污染物排放标准：工业废气排放标准；汽车废气排放标准；工业废水排放标准；医院污水排放标准。

（10）其他部门法（如行政法、民法、刑法、经济法等）中的环境保护规范。

（11）环境保护法律制度（如“三同时”、环境影响评价、排污收费等等）。

（12）违反环境保护法的责任：行政责任；民事责任；刑事责任。

（13）执法问题：机构；程序；方法。

（14）守法问题。

（15）环境保护法与其他法律部门的关系。

（16）国际环境法。

（17）环境法学与其他学科的关系。

二 环境保护法的历史和当前特点

（一）环境保护法的历史

纵观世界各国环境保护法历史发展的全过程，大体可分为三个阶段：即18世纪中叶产业革命爆发以前；从产业革命爆发到20世纪50年代末；20世纪60年代以来。

第一阶段，即18世纪中叶产业革命以前，是环境立法的萌芽时期。由于社会生产力水平很低，人类的生产活动比较简单，对环境自净能力和生态系统良性循环冲击不大。只是在一些国家的法律中出现有关保护局部环境的零星规范。比如我国古书《韩非子·内储说上》记载：“殷之法，弃灰于公道者断其手。”这大概是最早的禁止乱抛垃圾的法律条文。我国秦律规定：“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）堤水，不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、麛（卵）……到七月而纵之。”意思是：春天二月，不准到山林中砍伐木材，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草作为肥料，不准采取刚发芽的植物，或提取幼兽、鸟卵和幼鸟……到七月解除禁令。这显然是我国最早的一条保护林木、水道、幼小动植物和水产资源的法律。古巴比伦的汉谟拉比法典也有禁止鞋匠住在城内，以免污染水源和空气的规定。1306年，英国议会也颁布禁令，不准伦敦工匠和制造商在国会开会期间用煤。这些零星的环境保护法规范，尽管还远非当代意义上的环境保护法，可是却包含着它可贵的萌芽。

第二阶段，即从产业革命爆发到20世纪50年代，是环境立法的开始兴盛时期。蒸汽机被发明和广泛应用，给社会带来了空前巨大的生产力，也带来了对环境的污染。随着工业的发展，火车、轮船的发明，工厂、大城市的兴起，在人类历史上也就出现了大规模地改变自然界，污染环境，破坏和干扰生态系统的现象。保护环境的需要逐渐迫切起来。在一般行政管理法规中规定环保问题的现象增多了。比如：英国1863年制定的《制碱法》对防止废气污染作了规定；1877年日本大阪府颁布的《工厂管理条例》，从减少环境污染的角度规定了工厂的选址问题，美国1899年制定的《河川港湾法》，禁止将除城市街道和污水管道的液体之外的废物排入美国通航水域。同时，专门保护环境的单行法规也应运而生。比如：英国颁布了《水质污染控制法》《清洁空气法》；美国制定了《油污防止法》；西德颁布了《自然保护法》、《狩猎法》。苏联十月革命胜利不久，也于1918年、1919年颁布过环境保护的单行法规。环境保护特别法的出现，是环保法逐渐走向成熟的重要标志。

第三阶段，即20世纪60年代以来，是环境立法迅速发展、自成体系的时期。由于科学技术突飞猛进，生产力急剧发展，人口飞速膨胀，资源被大量开发、耗费，人类的生活和生产活动对环境的污染，对生态平衡的破坏越来越大。震惊世界的公害事件，如日本的水俣病、骨痛病，美国的洛杉矶光化学烟雾事件等不断发生。从20世纪60年代开始，环境问题就成为世界上五大社会问题（还有人口、粮食、资源、能源）之一。保护环境的呼声形成了强大的舆论压力。为了保护自然资源，控制公害的发展，许多国家越来越认识到进一步采取法律手段的重要性，环境立法达到了前所未有的发展。不只是迅速增订了许多环境保护的单行法规，还制订了综合性的环境保护法律。对整个环境保护中的社会关系进行通盘调整，例如：日本于1967年颁布了《公害对策基本法》；美国于1969年颁布了《国家环境政策法》；西德也于1974年制订了《联邦污染控制法》。环境法已逐渐形成独立的法律部门，形成基本法和特别法相结合的体系。

（二）环境保护法当前的特点

从近二十年来许多国家环境立法的情况来看，有以下几个值得注意的特点。

（1）工业越发达的国家，环境立法越完备、具体。（请注意，这里只是说“完备”，而不是说“完善”。“完备”是指已有成套的法规，做到了“有法可依”。）不仅有环保基本法，而且有环保特别法。形成了一个独立的环保法律体系。日本的环境保护对策是由技术加法律构成的，有一套完整的环境法规，共70种。1979年出版的《环境六法》一书，就是日本的环境法规汇编，共14章。美国的环境法规有120种，1976年出版的《环境法规》一书，是美国的环境法规汇编，也是分14章。西德的环保法规有160种，不只是有环保基本法，而且有很具体的环保法规，如《滴滴涕法》《飞机噪声法》等。

（2）保护环境，防止污染，已经成为一个不可动摇的宪法原则。一些国家在宪法和环境法中，很强调环境保护的重要性。据统计，把环境保护写入宪法的，已有22个国家。希腊1975年颁布的宪法，在第2编“个人的社会权利”第24条中规定：“保护自然和文化环境，是国家的一项职责。国家应当就环境保护制定特殊的预防或强制措施。”罗马尼亚《环境保护法》开宗明义第一句是：“罗马尼亚共产党政策的根本目的是日益全面地满足全体人民的物质和文化需要。为了实现这一目的，必须在高度发挥国家的人力和物力资源，充分使用现代科技成果基础上，使生产力的全面发展符合环境保护的各项要求，以便保护我们社会的这一至关重要的因素——环境。”在总则第1条中还写道：“环境保护是国家经济和社会计划发展总活动中不可分割的、特别重要的一部分。”日本1967年制订《公害对策基本法》时，在总则中有“保护生活环境的目的，在于协调经济的健全发展”这样的话，国家对工业企业资本家采取让步政策，结果公害控制不住。因而上述规定，遭到了日本广大群众强烈不满。所以在1970年第64届国会（又称“公害国会”）中修改了《公害对策基本法》，删掉了上述规定。经过修订，1974年的《公害对策基本法》第1条就很强调环境保护的重要性：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大重要性，为了明确企业、国家和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的，特制定本法。”

（3）环境保护的法律规范逐渐深入到各个领域。以西德为例，20世纪60年代以前，保护环境的要求开始提出，到1959年底，联邦议会通过了自然保护法，原子能法等环境法律和条例；进入60年代以后，环境污染成了重大的社会问题，到60年代末，除对以前通过的一些环境法律、条例进行了修订外，又增订了水源管理法、植物保护法等，把环保法律规范扩大到工业、交通、城建和水域管理等许多部门；70年代以来，又增订了环保基本法、消除废物法、防止飞机噪声法、滴滴涕法等，把环保法律规范扩大和深入到经济和生活的各个方面。

从外国的环境法来看，无论是社会主义国家还是资本主义国家，都有一个明显的趋势：环境保护的范围由工业污染的防治扩大到自然资源的保护，进而扩大到名胜古迹，风景游览区等文化环境的保护。

（4）不仅加强了行政法保护和民法保护，而且采取刑法保护的趋势在不断增长。1973年7月19日通过的欧洲共同体行动纲领的有关要求里，体现了对环境加强刑法保护的倾向。近年来，对环境的刑法保护问题，成了国际上讨论的课题。1978年8月在布达佩斯举行的第10届国际比较法大会，讨论了这个课题。1979年9月在汉堡举行的国际刑法协会第12届大会，讨论了刑法在保护环境中的作用问题。现在，西德、日本、美国、苏联、罗马尼亚、瑞典、澳大利亚等国都先后在刑法或其他特别法中规定了“危害环境罪”或“公害罪”等罪名，日本还专门制定了《关于处罚有关人身健康的公害犯罪的法律》（1970年），西德也颁布《危害环境罪惩治法草案》（1978年），对污染和破坏环境的罪行给予刑事制裁。

（5）环境立法日益成为国际法的重要内容。由于环境保护日益成为重要的国际问题，1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》。有些国家开展国际合作，或者互相制约，订立环境保护的双边或多边条约、协定。美、苏于1972年订立《环境保护合作协定》，丹麦、芬兰、挪威、瑞典于1974年订立环境保护公约。1979年11月，东西欧国家举行第一次环境问题政府级代表会议，制订了防止大气污染的公约。这次会议，除阿尔巴尼亚外，有33个国家参加，苏联第一次把欧洲共同体作为平起平坐的条约伙伴。斯堪的纳维亚国家特别主张签署这项公约，因为它们经常受从英国、西德等工业中心刮来的带有污染物质的风的影响。勃列日涅夫在给会议的信中说，他的国家“打算继续以一切可能的方式同欧洲各国、美国和加拿大在保护环境方面扩大合作”。根据国际自然及自然资源保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会三个国际组织的商定：1980年3月5日，在中国、日本、英国、法国、西德、美国、澳大利亚、肯尼亚、苏联等30多个国家的首都同时发表《世界自然保护大纲》，并开展有关宣传活动。1980年4月间召开的联合国环境规划理事会第8届会议，通过了26项关于保护和改善环境的决定。会上要求制订国际环境法的呼声很高。但各国想法不同，特别是对拟订“共有资源”15项原则的专家工作组的权限和“共有资源”的定义，存在分歧。我国代表发言表示原则上支持制订国际环境法，并重申了我国关于尊重各国主权、相互照顾邻国利益和平等协商的一贯主张。1982年，联合国环境规划署召开了政府高级官员环境法会议，拟订了《亚洲太平洋环境法方案》。现在环境保护方面的国际法的一个明显的趋势是：由双边、多边条约发展为区域性的公约，进而发展为全球性的国际环境法。

三 《中华人民共和国环境保护法（试行）》

（一）《环境保护法》的立法背景

中华人民共和国成立以来，由于工农业生产的发展、人口的增长、城市的增加和扩大以及人民生活水平的提高，对自然资源的开发和利用的规模越来越大。从20世纪60年代起，生产和资源开发对环境产生的危害日益明显，对自然资源和生态平衡造成严重的破坏，对人们的生活环境、大气、水域等造成不同程度的污染（少数地区受到严重危害），从而影响人民的生活和健康，妨碍生产建设的进一步发展。这种情况要求国家采取有效措施，加强环境管理。国务院于1973年8月召开了第一次全国环境保护会议，会议制定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。1974年成立国务院环境保护领导小组，负责对环境保护工作进行“统筹规划、全面安排、组织实施、督促检查”。以后，国务院陆续颁发了有关环境保护的各种国家标准，对环境质量和污染物的排放作了具体规定。1978年3月5日通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，确认环境保护是国家的主要职能之一。《环境保护法》就是根据宪法的规定和四化建设的需要，为强化国家对环境的管理，在总结我国环境保护工作和立法经验的基础上，并参考国外的环境立法制定的。

（二）《环境保护法》的主要内容

《环境保护法》的内容，概括起来，主要有以下四个方面：

（1）环境保护的范围，环境保护法的任务、指导思想和基本原则；

（2）对环境和自然资源的保护，包括对大气、水体、土壤的保护，对水产资源、森林、草原、矿藏和野生动植物的保护，对名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区的保护；

（3）对工业污染和其他公害的防治，包括对工业废水、废气、废渣、放射性物质、电磁波辐射、垃圾污染的防治，对噪声、震动、地面下沉等其他公害的防治；

（4）对其他有关的重要问题，包括环境保护机构和职责、奖励和惩罚等的规定。

（三）《环境保护法》的基本原则

《环境保护法》的基本原则，在环境保护的法律调整中居重要地位，这不仅在于它本身具有法律的约束力，人们必须遵守它；还在于它为制定和运用环境保护的其他法律规范提供了总依据。第一次全国环境保护会议制定的“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针，先是载入1973年国务院文件，后于1974年1月载入《工业“三废”排放试行标准》中，开始成为环境保护工作的总依据。经过六年的实践证明，这条方针尽管还有待于进一步完善，但它基本上反映了我国环境保护的实践经验，基本上体现了环境保护法律调整的总要求。《环境保护法》第4条明确把它肯定下来，因此它也是环境保护法律调整的总原则。这条方针的主要内容有四个方面：（1）“全面规划，合理布局”。在安排国民经济计划时，要合理安排和正确处理工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展和环境保护的关系，使这几个方面统筹兼顾，协调地发展。建设布局，特别是工业布局，实行大分散小集中、多搞小城镇的方针。（2）“综合利用，化害为利”。就是要把有害之物，变成有用之物，从而消除污染危害。这也是充分利用自然资源，多快好省地发展生产的积极措施。我国把综合利用列为一项主要的经济政策，要求每个工厂把排放的有害物质加以回收或制成新的产品，打破行业界限，实现一业为主，多种经营；对新建、扩建、改建企业，凡是有三废为害的，都采取把处理三废的措施，同主体工程同时设计、同时施工、同时投产的办法，从根本上加以解决。在农村则提倡把农业生产中的废物发酵生产沼气和沤肥；对于人们日常生活中排放的垃圾，也收集起来，分类处理，把无用之物重新变作工业原料或农业肥料。（3）“依靠群众，大家动手”。就是动员和依靠群众来保护和改善环境。从中央到地方，各级领导、各行各业利用各种形式，广泛宣传保护环境的意义，调动各方面的积极性，实行群众监督，大家动手解决问题。（4）“保护环境，造福人民”。这是环境保护的目的。这就要求我们在生产建设的同时，切实采取有效措施，防止对环境的污染和破坏，保护人民的健康，促进经济和社会的发展。

根据环境保护法律调整的总原则，我国在环境保护的法律调整中，必须坚持以下基本原则。

（1）国民经济和环境保护必须统筹兼顾，协调发展。我国是社会主义国家，国民经济是有计划按比例发展的，发展经济的根本目的是造福于人民。环境保护，从根本上说，就是保护广大人民群众和子孙后代的健康和幸福，保护和促进生产力的发展，是进行社会主义物质文明建设和精神文明建设的重要组成部分。周恩来同志生前曾多次指出：我们在搞工业建设的同时，就应该抓紧解决环境污染问题，绝对不作贻害子孙后代的事。这就是告诉我们，在国民经济发展中，必须注意发展生产和保护环境的综合平衡。国内外的经验证明：在制订国民经济计划、抓好综合平衡时，不只是要抓好财政、信贷、物资、外汇的平衡，还要注意抓好生态平衡。考虑经济效果时，不只是要有经济观点，还要有生态观点，宏观微观都应如此。计算得失，不应只计算一个企业治理“三废”防止污染所花的资金，还应计算这笔资金用于综合利用的收益以及不投这笔资金造成的后果给国家和人民群众带来的难以计算的、甚至是不可弥补的损失。1982年，上海出现酸雨污染环境的情况，陈云、赵紫阳同志指示有关部门必须采取有效措施，抓紧治理。目前我国已成为世界上排污较多、污染严重的国家之一。如果只片面强调发展生产，而不重视环境保护，随着生产建设的发展，环境的污染和破坏会越来越严重，就可能出现西方国家发生过的爆炸性公害。为了切实执行“统筹兼顾、协调发展”的原则，必须十分重视行政法律调整的措施。

第一，在规划经济发展的同时，必须同时规划环境保护工作。《环境保护法》第5条规定：“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施；对已经造成的环境污染和其他公害，必须作出规划，有计划有步骤地加以解决。”根据这一规定，环境保护理所当然地应成为国家计划的重要组成部分，中央各部门和地方各级人民政府在制定经济和社会发展的长远规划和年度计划时，必须把环境保护纳入计划，计划审查机关在审查计划时应认真审查有无环境保护的内容。凡没有环境保护内容的计划，应视为不完备的计划，不予批准，不具有法律效力；消除污染，保护环境，应作为工矿企业全面完成国家计划的一项考核指标。各级主管部门和企业在安排、检查、总结生产任务时，应同时安排、检查、总结环境保护工作。其他指标完成了计划，而“三废”放任自流，不积极进行治理，污染环境，危害人民健康，不算全面完成国家计划。

第二，对发展生产和保护环境所需的人力、财力、物力，必须统筹安排。中央和地方的财政预算中，应包括环境保护所用的必要财力。对环境保护所需的资金、物资逐年作出安排，并切实予以保证。对于国家用于环境保护的人力、财力、物力，任何机关和个人不得挤占、挪用，对挤占挪用者，应视为违反环境保护法，追究其法律责任。

（2）防治污染，保护环境，必须防治结合，以防为主。环境的污染和破坏有三个特点。

第一，有些污染不易及时发现。日本的“水俣病”，从排放甲基汞毒水的合成醋酸工厂建厂，到发现渔民吃鱼中毒，前后经过了23年之久；又经过12年，才弄清楚是甲基汞中毒。伦敦烟雾事件，经过十几年才弄清事件的真相。洛杉矶烟雾事件，最初被认为是二氧化硫造成的，后来被认为是石油挥发物造成的，经过七八年才逐渐弄清主要是汽车废气经日光作用而形成的光化学烟雾造成的。公害事件有一个特点是，有一个潜伏期。正像人患癌症一样，不易及时发现，而一旦发现时，往往不容易收拾。

第二，环境污染和破坏一旦形成，即使停止了新的污染和破坏，而旧的影响也难以很快消除，甚至会成为新的二次污染源。如森林的乱砍滥伐，十几年甚至几十年难以再生；土壤、地下水的污染，几十年甚至上百年都难以恢复。用工业废水灌溉的农田土壤，一旦被废水中重金属污染，则将成为广大的、长期的、潜在的污染源，而使农作物中毒，进而使食用这种农产品的人和牲畜不知不觉地中毒。美、日等国早已禁止使用滴滴涕，但是，至今在人奶中仍能发现，婴儿由哺乳而得到的农药超过规定限度。

第三，环境污染造成的经济损失很大，加上污染治理费用，则要付出更加高昂的代价。据专家估计，美国1977年由大气污染造成的经济损失，至少是250亿美元（合人民币约472亿元）。美国计划1976年至1985年用于执行防止大气和水污染法令的费用，接近4500亿美元（合人民币约8496亿元），相当于1976年至1985年间国民经济总产值的2%。总之，“污染容易治理难”，这是国内外很多事实证明了的。所以，防治污染，保护环境，必须以预防为主，防患于未然。《环境保护法》贯彻了“预防为主”的精神，特别是在第四、六、七、十七、十八等条款中，对“合理布局”、“综合利用”、“三同时”（即有污染的新建、扩建、改建企业，防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产）等措施，都作了明确的原则规定，体现了“预防为主”的要求。现在的问题是，要认真执行这些规定，并用相应的具体的法律规范加以落实，以便通过法律调整，防止新的污染源的产生。当然对已经产生的污染要积极地进行综合治理，控制旧的污染的蔓延，预防污染与治理污染结合，使整个环境得到改善。

（3）综合利用，化害为利。最大限度地利用能源和资源，是消除污染、保护环境的根本途径。是挖掘工矿企业内部潜力、增产节约的一个重要方面。毛泽东同志曾经指出：“综合利用很重要，要注意”，“综合利用大有文章可做”。实践证明，开展综合利用，是发挥社会主义制度优越性的一项重要政策。沈阳冶炼厂过去是东北有名的大污染源，由于加强了生产管理，开展了综合利用，不仅实现了不排超标污水，免交排污费，还从废气中回收二氧化硫生产硫酸，1979年产量88000吨，1980年增长到113000吨；而且生产连续两年持续增长，产值平均每年递增7%，总产增加11.4%。外国对我国的“综合利用”政策非常重视。1980年，美国哈佛大学环境法学教授朱利安·格雷瑟来北京大学讲学。当他了解到我国“综合利用”政策的基本含意时，欣喜若狂，说要很快向美国环境保护局介绍这一重要政策。《环境保护法》第18条规定：“加强企业管理，实行文明生产，对于污染环境的废气、废水、废渣，要实行综合利用，化害为利。”《工业“三废”排放试行标准》第2条也规定：“充分发动群众，开展综合利用，尽量减少工业‘三废’排放数量，防止工业‘三废’污染危害。”第17条规定，“工业‘废渣’是一种自然资源，要想方设法利用，以开辟新的原料来源，减少对环境的污染。”“凡已有综合利用经验的‘废渣’……必须纳入工业设计、基本建设与产品生产计划，实行‘一业为主，多种经营’，不得任意丢弃。”《环境保护法》还对综合利用规定了奖励条款。

（4）防止污染，保护环境，必须坚持权利和义务的一致性，做到人人有责，人人有权。控制和消除污染，保护和改善环境，是一个内容很复杂、涉及面很广的问题，关系亿万人民群众的切身利益，保护和改善环境是广大人民的迫切要求；同时，人民群众蕴藏着改善环境的无穷智慧，只要发动群众，群策群力，环境保护中遇到的难题就能逐步获得解决。正是基于上述的前提，所有公民和法人组织，在保护环境问题上必须坚持权利和义务相一致的原则。就是说，每个公民和法人组织都要求改善环境，但同时都必须为保护环境履行自己的义务。在“三十二字方针”中规定“依靠群众，大家动手”，正是体现了这种要求。如果每个公民，特别是法人组织，都只要求别人控制和消除污染，而自己却不肯为改善环境承担任何责任，那么消除污染，改善环境，则只能是一句空话，即使有再好的计划也等于零。《环境保护法》第8条规定：“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告。被检举、控告的单位和个人不得打击报复。”这些规定从法律上保障了每个公民享受清洁、优美、安静的环境的权利，也从法律上规定了每个公民和法人组织尊重别人这一权利的义务。在法律调整中，认真坚持这一原则是有重要意义的，它有利于调动广大群众保护环境的积极性，向污染和破坏环境的违法行为作斗争。

四 我国环境保护法律制度

我国现行的环境保护法律制度基本上可分四大类，即综合的环境保护法律制度规定；防治污染的法律制度规定；保护自然资源的法律制度规定；保护文化环境的法律制度规定。

（一）综合的环境保护法律制度规定。

（1）国务院于1981年2月24日颁发的《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，包括七个问题，即①严格防止新污染的发展；②抓紧解决突出的污染问题；③制止对自然环境的破坏；④搞好首都北京和杭州、苏州、桂林的环境保护；⑤加强国家对环境保护的计划指导；⑥加强环境监测、科研和人才培养；⑦加强对环境保护工作的领导。对保护和改善环境作出了综合的法律调整的规定，是《环境保护法》的具体化和重要补充。

（2）环境保护规划制度。即把环境保护纳入国民经济和社会发展计划的制度。1982年12月10日全国人民代表大会批准的“六五计划”中，将环境保护列为十项基本任务之一。其中第一章“基本任务”的第十条是：“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展，并使一些重点地区的环境状况有所改善。”第三十五章是“环境保护”。

（二）防治污染和其他公害的法律制度和规定。

首先应指出的是，国务院于1983年2月6日颁发的《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，是关于这方面制度规定的一个重要文件。防治污染和其他公害的法律制度规定主要有以下几项：

1．“三同时”制度

《环境保护法》第6条规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时……防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”1980年11月1日，国家计委、国家建委、国家经委、国务院环保领导小组联合颁发了《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》。1981年5月11日，国家计委、国家建委、国家经委、国务院环保领导小组，经国务院同意，颁发的《基本建设项目环境保护管理办法》，对如何执行“三同时”制度作了比较具体的规定。

2．环境影响评价制度

在环境保护中，环境影响评价早已成为许多国家的重要手段，已被广泛采用。目前各国的环境影响评价制度有两种：其一，用法律肯定下来。美国是第一个这样做的。瑞典、澳大利亚、法国、日本也相继在环境法中作了规定；其二，已建立了环境影响评价制度，但尚未用法律加以规定。我国的环境影响评价，已被环境保护法所肯定。《环境保护法》第6条规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”第7条还规定：“在老城市改造和新城市建设中，应当根据气象、地理、水文、生态等条件，对工业区、居民区、公用设施、绿化地带等作出环境影响评价，全面规划，合理布局。”1982年3月1日开始生效的《中华人民共和国海洋环境保护法》第六、九、十条，对在海洋范围内的各类开发建设活动，规定了环境影响评价制度。按照这些条款的规定，海洋工程建设、围海工程、海洋石油开发等都必须编报环境影响报告书，经环保部门审查批准后才能设计和建设。环境影响评价制度中规定的环境影响报告书，是编制计划任务书的重要前提和根据。环境影响报告书的任务在于：从保护环境的目的出发，对建设项目进行可行性研究，通过综合评价，论证和选择最佳方案，使建设项目达到布局合理，对自然环境的有害影响最小，对环境造成的污染和其他公害得到控制。为了搞好环境影响评价，需要组织各方面的专业技术人员和经济学家，相互配合，通力协作，在确定建设项目前，对其可能给环境带来的影响（包括近期的、中期的、远期的），进行充分的调查研究，作出科学的预测和估价，并制定出尽可能妥善的预防损害环境的计划。

3．基本建设项目在施工过程中，应保护周围的环境，防止对自然环境造成不应有的破坏

竣工后，应当修整在建设过程中受到破坏的周围环境。在施工中，应当防止和减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害。

4．治理工业“三废”和其他公害的制度

①回收利用。根据《环境保护法》的规定：“对于污染环境的废气、废水、废渣，要实行综合利用、化害为利。”凡是现有企业能通过“三废”综合利用生产的产品，要优先发展。对于已有综合利用经验的，要纳入工艺设计、基本建设与产品生产计划，实行“一业为主，多种经营”，不得任意丢弃。为治理“三废”开展综合利用而进行的一般技术措施，以及与原有固定资产的更新、改造结合进行的治理“三废”措施，所需资金一般应在企业留用的更新改造资金或上级集中的更新改造资金中解决。国家对企业利用“三废”作主要原料生产的产品，给予减税、免税或价格政策上的照顾，盈利所得不上交，由企业用于治理污染和改善环境。企业排放污染环境的“三废”，在没有利用和治理以前，其他单位可以利用，一般应免费供应。对经过加工处理的“三废”，可以收取加工费。对“三废”的处理，供需单位要建立固定的协作关系。已建立的，未经双方同意，不再改变。1977年4月14日印发的《国家计委、国家建委、财政部、国务院环保领导小组关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》和1979年12月30日颁发的《财政部、国务院环保领导小组关于工矿企业治理“三废”污染开展综合利用产品利润提留办法的通知》对这一制度作了具体规定。②净化。凡不能利用或需要排放的废水、废气、废渣，必须遵守国家规定的排放标准。为此，要按照需要广泛地安装排烟装置、污水净化设施、消声、防震设施等，以便达到净化和减弱污染危害程度的目的。③停产或搬迁。对已建成的污染环境的企业、事业单位，凡处在城镇居民生活区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区的，要限期治理。逾期治理无效的，要停产、转产或者搬迁。

5．环境质量标准和污染物排放标准

环境质量标准是为了保证人体健康和生活环境而规定的各项有毒有害物质在环境中的最高允许浓度。污染物排放标准是为了达到环境质量标准，对排放污染物的浓度或数量进行控制的规定。两者的最终目的，都是为了保证环境质量。《环境保护法》第18条规定：“加强企业管理，实行文明生产，对于污染环境的废气、废水、废渣……需要排的，必须遵守国家规定的标准，一时达不到国家标准的，要限制企业的生产规模。”目前，我国已颁布《大气环境质量标准》《城市区域环境噪声标准》《海水水质标准》《渔业水质标准（试行）》《农田灌溉水质标准（试行）》《生活饮用水卫生标准》以及《工业“三废”排放试行标准》《船舶排放污染物排放标准》《工业企业设计卫生标准》《工业企业噪声卫生标准（试行草案）》《机动车辆允许噪声》《食品卫生标准》等。

6．环境监测制度

环境监测既是环境保护的耳目，又是环境立法、执法的重要依据，也是健全环境影响评价制度的基础，根据《环境保护法》第26、27条的规定，国务院和地方各级环境保护机构的一个重要职责就是组织环境监测，掌握环境状况和发展趋势。这就是说，环境监测已经成为环境保护法所肯定的法律制度。

7．征收排污费制度

《环境保护法》第18条中规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费。”国务院于1982年2月5日发布了《征收排污费暂行办法》，对这项制度作了具体规定。

8．其他法律制度规定

如1982年，农牧渔业部和卫生部联合颁发了《农药安全使用规定》、1974年颁发了《放射性防护规定》等。

（三）保护自然资源的法律制度。

它所调整的范围，是人们在保护自然资源中所产生的社会关系，它所保护的客体是人类生产、生活所必要的自然资源。为了顺利地进行四化建设，我们在利用自然资源时，必须协调人类活动和环境之间的相互关系，协调经济发展速度与自然资源利用以及社会对生产物质的供需平衡，为此就要正确地运用生态规律和经济规律，确立和执行保护自然资源的法律制度。由于自然资源范围很广，各自又有不同的特点，保护的要求也有差异，因此，在环境保护实践中形成了下列不同的自然资源保护制度。

1．大气、水资源和土地的保护制度

它的自然客体是大气、水体和土地。这类自然资源具有明显的地区性，保护这类资源的基本原则，是充分利用近代科学技术，因地制宜，发挥各地所长，以保证大气、水和土地的永恒使用。《环境保护法》第11条明确规定：“保护江、河、湖、海、水库等水域，维持水质良好状态。”“严格管理和节约工业用水、农业用水和生活用水，合理开采地下水，防止水源枯竭和地面沉降。”并且规定，在水源保护区不准建立污染环境的企业、事业单位，严格保护水源。国家计委等部印发的《关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规定》也明确规定：“不允许把江河湖海作为污水道和垃圾箱。”《中华人民共和国海洋环境保护法》第二、三、四、五、六章，就防止海洋工程、海洋石油勘探开发、陆源污染物、船舶、倾倒废弃物对海洋环境造成污染损害，作了专门规定，并明确了违法责任。为了加强对内陆水的保护和对大气的保护，我国正在起草《水污染防治法》、《大气污染控制法》。

水土保持是土壤保护制度的重要内容。国务院于1982年6月30日发布了《水土保持工作条例》，其中对水土流失的预防和治理等问题作了专门规定。

1981年7月3日《人民日报》报道，中央书记处作出了保护国土的重要指示，作出：“我们不能光是停留在城市的环境保护、三废治理这些问题上，要考虑中国近一千万平方公里的国土的保护问题。”“建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，整治环境，大河流开发。要搞立法，搞规划。”这是搞好我国国土整治和保护的一项具有战略意义的决定。现在，国土整治局在国家计委的领导下，正根据中央书记处的决定开展工作。

此外，全国人大常委原则批准的《国家建设征用土地条例》，国务院于1982年发布的《村镇建房用地管理条例》等，都是对土地保护的重要法律制度和规定。

2．矿产资源的保护制度

它所保护的自然客体是煤、石油和其他矿产资源。这类资源的储量有限，开采后大部分不能再生，而它又是物质生产部门不可缺少的生产资源，是实现四化的物质基础。所以，国家一直把保护和合理利用矿藏资源，作为一项重要的技术经济政策。矿产资源保护法就是这一重要政策的反映。1951年4月18日政务院公布了《中华人民共和国矿业暂行条例》。1965年12月17日，国务院批转了《矿产资源保护试行条例》。这个条例的原则是：实行综合利用，兼顾当前与长远、局部与整体、用矿与保护的关系，充分发挥潜力，以保证资源利用合理，减少污染。

除《矿产资源保护试行条例》对保护矿产资源作出了综合法律调整的规定外，还有《石油工业部环境保护工作试行条例》、《汽油田环境保护暂行规定》，对保护石油资源作了具体规定。

3．生物资源的保护制度

它的保护对象是森林、草原、野生动植物等。此类资源的特点是具有再生的机能。如能合理利用，并按照自然规律进行管理和抚育，就可以保证再生。而且可以有计划地繁殖扩大。国家根据生物资源保护的需要曾先后制定了《水产资源繁殖保护条例》《森林法（试行）》《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》《进出口动植物检疫条例》等重要法规。

（四）保护文化环境的法律制度

我国对自然保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区等文化环境的保护，有一些法律制度规定。《环境保护法》规定，在“名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区，不准建立污染环境的企业、事业单位，已建成的，需限期治理、调整或者搬迁”。《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定：污损名胜古迹或者有政治纪念意义的建筑物的，处10日以下拘留、20元以下罚款或者警告；故意损害公园和街道两旁的花草树木的，处3日以下拘留，6元以下罚款或者警告。1982年11月19日通过的《中华人民共和国文物保护法》，特别是其中的第十、十一、十三、十六、十八条等，对文物的保护作了专门规定。

此外，1981年4月11日《光明日报》登载了国务院批转国家城市建设总局、国务院环保领导小组、国家文物事业管理局和中国旅行游览事业管理总局联合作出的《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》摘要。这个报告就是一个行政法规，对风景名胜的保护作了一些具体规定。

五 违反环境保护法的法律制裁

法律制裁是法律制度的重要组成部分，是同违法犯罪行为作斗争的法律武器，是巩固我国社会主义法制的法律保证。明确法律制裁的种类和适用范围，对正确分析和处理各种违法犯罪行为有重要的实践意义。

从我国的法律规定和司法实践来看，违反环境保护法的法律制裁，应分行政制裁、民事制裁、刑事制裁三种。

（一）行政制裁

行政制裁是，根据法律或机关、企业事业单位的规章制度，对犯有轻微违法失职行为尚不够刑事处分的人员或单位的一种强制性措施。按执行机关的不同，行治制裁分为两种：一种是行政处罚；一种是行政处分。

（1）行政处罚。是法律规定由特定国家行政机关执行的一种制裁。必须根据法律规定实施，无处罚权的机关和部门不得行使。根据不同的违法行为；由环保机构或其他法定的国家行政机关执行处罚。例如《环境保护法》第32条规定：“对违反本法和其他环境保护的条例、规定，污染和破坏环境，危害人民健康的单位；各级环境保护机构要分别情况，报经同级人民政府批准，予以批评、警告、罚款，或者责令赔偿损失、停产治理。”这里所说的批评、警告、罚款、责令赔偿损失、停产治理，都是环境保护机构执行的行政处罚。

值得注意的是，早在1957年10月22日第一届全国人民代表大会常务委员会第八十一次会议通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》中有既全面又具体的条款是适用于环境保护的，即第5条6款、第7条第1、5款，第8条第5、6、10款，第12条第4、5款，第15条第1、2、3、5款，对“污损名胜古迹或者有政治纪念意义的建筑物的”，“在禁止渔猎的地区捕鱼、打猎、不听劝阻的”，“在城市故意发放高大声响，影响周围的居民的工作和休息，不听制止的”，“制造、储存、运输、使用爆炸物品，化学易燃物品，不符合安全规定的”，“制造、购买、保管、使用剧性毒物不符合安全规定的”，“未经当地政府许可，烧山烧荒，尚未造成灾害的”，“私自砍伐国家、合作社或者他人少量竹林、树木的”，“损害苗圃中的树苗，尚未造成严重损失的”，“污秽公众饮用的井水、泉水或者其他水源的”，“在城市内任意堆置、晾晒、煎熬发恶臭的物品，不听制止的”，“在街道上倾倒垃圾、秽物，抛弃动物尸体或者随地便溺的”，“故意损害公园和街道两旁花草树木的”，等等，均分别根据情节轻重，规定了警告、罚款、拘留等不同处罚。

环境保护法是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总和，也就是说，环境保护法也包括类似上述《治安管理处罚条例》的这些条款，所以这些条款中规定的拘留、罚款和警告，也是违反环境保护法的一种行政处罚，只不过执行机关不是环保机构，而是公安机关罢了。

（2）行政处分，是根据法律或国家机关、企业事业单位的规章制度规定，由国家机关、企业事业单位按行政隶属关系，给予犯有轻微违法失职行为尚不够刑事处分的所属人员的一种制裁。有时也称“纪律处分”。必须是享有这种处分权的主管部门，才有权作出决定。根据1957年国务院颁发的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，行政处分共分8类，即警告、记过、记大过、降级、降职直至开除。给予违法失职人员的行政处分，通过一定时期的考察，受处分人确有认识，并认真改正错误的，有些可以由所在单位领导部门及时进行审核，重新作出决定，撤销或者变更其原处分，以示鼓励。例如《森林法（试行）》第37条规定：“国家机关人员有下列失职行为之一的，按照情节轻重，分别给予不同的行政处分，直至开除公职：（一）领导不力，经营管理不善，给林业生产造成损失的。（二）违反林业政策法令、规章制度，使森林遭受损失或者造成木材严重浪费的。（三）不按国家规定进行采伐和更新的。（四）挪用育林基金的。（五）弄虚作假，虚报成绩的。”类似这种规定都是违反环境保护法的行政处分。

对违反环境保护法的行政制裁，采取这两种措施是很必要的。因为，违反环境保护法的行为，在某种情况下，是个人的作为或不作为，应由个人承担行政责任。而在很多情况下，是单位的作为（如排放不符合国家规定标准的污水）或不作为（如污染环境的企业、事业单位，法律规定要限期治理而不如期治理），应由单位承担行政责任。如果只给违法的个人而不给违法的单位以行政制裁，是不足以严肃法纪的。

我国环境保护法律制度，就它的主要方面来说，是行政法的法律规范，行政法的法律调整在环境保护法中占有重要地位。如不得在风景游览区、自然保护区建立污染环境的企业，工业废气、废水的排放必须符合国家标准，批准造成污染的单位转产搬迁，等等；都是由国家授权的行政机关制定的行政法规给企业规定的义务，这些义务主要是用行政制裁手段保证履行的。例如1980年7月27日，湖南省湘潭钢铁厂炼钢分厂因责任事故造成大量重油排入湘江。据监测报告，受污染的江水每1000平方米水面含油量达140至1000公斤，事故发生后，该工厂一不发出警报，二不向环保部门报告，三不采取得力的补救措施。湘潭市革委会环境保护办公室根据《环境保护法》第20条第32款、《湖南省排污收费办法》第3条第6款、《湘江水系保护暂行条例》第19条第1、2、5款的规定，并报经市革委批准，决定：对该广罚款30万元并收取事故排污费25000元；对该厂主管生产的副厂长罚款50元，炼钢分厂厂长罚款30元。

实践证明，行政制裁是对违反环保法行为主要的很有效的制裁手段。受到行政制裁者，一般都有较大的改进。

行政制裁应贯彻以下几个原则：（1）加强对重点地区的保护的原则，例如污染危害自然保护区、风景游览区、名胜古迹和疗养区、首都、重要旅游城市以及一般城市中的文化区和居民稠密区等，则应从严惩罚。（2）过失违法者从轻，故意违法者从重的原则。（3）偶然违法者从宽、屡次违法者从严的原则。

（二）民事制裁

民事制裁是由人民法院按照民事方面的法规对违反环境保护法的单位或个人给予的制裁，主要是损害赔偿。

按照我国民事法规的规定，排污者的违法行为使受害者的人体健康或财物受到损害，构成对受害者的侵权行为。受害者有要求赔偿损失的权利，加害者应承担赔偿损失的义务。在这种情况下，即使排污单位缴纳过排污费，也不等于取得了污染环境的权利，仍应负民事赔偿责任。

污染纠纷的诉讼中，经常遇到的矛盾是污染责任和赔偿范围、赔偿数额问题。一种情况是污染受害者提出的赔偿数额要求过高，污染单位不同意；或者是不该负赔偿责任的原告也要求赔偿。另一种情况是被告不承认污染责任，或者把重污染说成是轻污染，企图减轻责任。

从污染损害诉讼的情况来看，法律明确规定损害赔偿的范围等基本原则，是很重要的一个问题。在《中华人民共和国民法》颁布以前，环保立法宜尽量作出明确规定。赔偿的范围，应该是因损害所造成的财产利益的直接减少或灭失部分，但不排除包括因加害行为而失去的本来应该获得的利益。对人身所造成的损害赔偿范围应该是：致人死亡时包括丧葬抚慰、生前受死亡人抚养的无劳动能力人的抚养费；致人伤残时，包括医疗费和因丧失劳动能力所失去的收入。

如果污染危害或损害系由两个或两个以上排污者所造成的，排污者应负共同责任。

如果污染危害是属于不可抗力所造成的，可以考虑由当地人民政府作为专门问题处理，给受害者以补偿，或由仲裁单位决定，由排污者承担部分补偿金额。

在损害赔偿问题上，是实行无过失责任原则，还是实行过失责任原则，法律应作出明确规定，以便减少执法中不必要的争执。所谓“无过失责任原则”，是指致害者无论有无过失，对受害者都应负民事赔偿责任；“过失责任原则”是指：致害者只在有过错的情况下，才向受害者负民事赔偿责任。

从外国的经验来看，实行无过失责任原则的国家比较普遍，如日本、西德、英国、苏联等。日本民法第709条规定：“因故意或过失，侵犯他人利益者，负有损害赔偿责任。”传统民法是实行过失责任原则的，但是《大气污染控制法》《水质污染防治法》等公害特别法中，都明确规定实行无过失责任原则。

实行无过失责任原则的主要理由是，在污染纠纷、诉讼中致害者是否因有过错而造成污染，是很难判断清楚的。为了确保受害者的合法权益，实行无过失责任原则比较有利。

《中华人民共和国海洋环境保护法》关于损害赔偿的规定是实行无过失责任原则的。

（三）刑事制裁

刑事制裁是审判机关给予违反环境保护法、构成犯罪者的刑罚。《环境保护法》和《森林法》等法规作了“依法追究刑事责任”等有关原则规定。《中华人民共和国刑法》没有明确规定“危害环境罪”或“公害罪”，但是有些条款，如第105、106、114、115、128、129、130、174、187条，是与环境保护有直接关系，可以适用的。例如1979年苏州市人民化工厂，因责任事故，使28吨氰化钠溶液流入河道，造成大片水域严重污染，鱼蚌大批死亡一案，苏州中级人民法院根据《刑法》第115条，判处肇事者张长林有期徒刑二年。1981年，四川峨眉县净水公社龙洞大队治保主任张富桃和社员夏月明，盗伐峨眉山风景林，分别伐得林木44根（16.65立方米）、71根（14.47立方米），县人民法院根据《刑法》第128条盗伐、滥伐森林罪，分别判处张富桃、夏月明有期徒刑二年。1980年，北京市第二建筑工程公司青工赵永明，在玉渊潭公园用气枪打死一只天鹅案，海淀区人民法院根据《刑法》第130条和第60条的规定，判处赵永明拘役3个月，没收其枪支、子弹，同案人宗培新被玉渊潭公园管理处罚款50元。

此外，关于“追究经济责任”问题。《环境保护法》第32条中规定：“……对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。”这里“追究经济责任”这个概念的具体含义是什么，很难理解。如果是指上述罚款、赔偿损失、罚金等从经济上惩罚违法犯罪行为的法律措施，则这些措施的性质不同，已如上述。罚款、责令赔偿损失是行政制裁措施，损害赔偿是民事制裁措施，罚金则是刑事制裁措施。因此，上述第32条，将经济责任与行政责任、刑事责任并提，而没有提追究民事责任，这是有问题的。

总之，违反环境保护法的法律责任，实际上只有三种，即行政责任、民事责任、刑事责任。违反环境保护法的法律制裁，实际上也只有三种，即行政制裁、民事制裁、刑事制裁。

（载北京市法学会出版的《经济法讲座》，1984）