第一章 世纪的挑战——粮食安全
一 粮食安全与人类发展
（一）粮食安全的定义与全球进程
1996年，联合国粮食和农业组织（以下简称“联合国粮农组织”）在罗马召开世界粮食首脑会议。全球近190个国家政府首脑和高官通过《罗马宣言》庄严承诺，到2015年，要将全球饥饿人口数量从1992~1993年的8.45亿基础上减半。
2000年，联合国成员国重申了减少饥饿的政治承诺，并把到2015年将全球贫困和饥饿人口比例减半列为联合国“千年发展目标”的首项。
根据世界粮食首脑会议给出的定义，粮食安全是指所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的食品需求和食物喜好。食品质量和营养问题是粮食安全不可分割的组成部分（见专栏1）。
专栏1 粮食安全的概念
粮食安全涵盖四个方面：（1）粮食供给——取决于国内生产、进口能力（包括粮食援助）和库存，反映政府和市场可提供足够数量和合格质量的粮食供给的能力；（2）粮食获取——衡量个人是否拥有足够的资源（权利）获取适当的有营养的食品。它取决于家庭购买力、食品价格、交通、市场、基础设施，以及粮食流通体系；（3）供给与获取的稳定性——取决于天气条件、市场价格的涨落、自然和人为灾害以及政治、经济等其他问题；（4）粮食利用和食品安全——取决于适当的饮食实践，食品安全和质量，清洁用水、卫生与公共健康标准，充分利用食物能力、营养需求达标情况。
资料来源：联合国粮农组织。
尽管国际社会为实现粮食安全做出了持续不懈的努力，但目前进展状况并不令人乐观。根据联合国粮农组织的最新统计，目前全球尚有约8.7亿饥饿人口，约占世界人口总数的12.5%；其中8.6亿在发展中国家（见图1），主要集中在亚洲和非洲地区，印度约有2.2亿，撒哈拉以南非洲有2.3亿。尽管中国取得了较好成绩，但目前仍有1.5亿余人属营养不良（按联合国粮农组织的统计口径）。事实上，除少数国家外，大部分发展中国家都没能实现世界粮食首脑会议提出的目标。总体来看，全球不仅可能难以实现世界粮食首脑会议提出的到2015年将1992~1993年饥饿人口数量减半的目标，甚至连实现到2015年将饥饿人口比例减半的千年发展目标都相当困难。
图1 发展中国家营养不良状况
影响世界粮食安全进程的原因是多方面的。在国际层面，国际社会缺乏统一的政治意愿，特别是发达国家对不兑现其官方发展援助承诺具有不可推卸的责任。此外，2007~2008年全球性粮食危机及持续至今的国际市场粮价高位波动，气候变化的影响和自然灾害的频发，生物燃料和国际贸易政策，以及粮食商品的资本化和市场信息的不透明等，都是阻碍世界粮食安全进程的重要因素。在国家层面，除一些国家受资源与环境的制约外，政府治理能力不足，粮食和农业政策失当，科技发展和能力建设有限，公共投资减少，以及社会公平、公正缺失和社会保障体系薄弱等，也是实现粮食安全的主要障碍。
（二）粮食安全与国家安全
粮食安全是国家安全的基石，是涉及国家主权的根本大事。获取粮食的权利是最基本的人权。目前世界已有近20个国家（多数为拉美国家）把公民的粮食权列入国家宪法，从根本法上承认公民享有免受饥饿的权利，足见粮食安全与国家政治、社会问题的不可分割性。纵观人类发展历史，古今中外，历朝历代，莫不以粮食安全为天下大事。一旦粮食出现问题，国家根本就会动摇，就会使生灵涂炭。19世纪中叶爱尔兰的大饥荒，几乎导致一个民族的灭绝。20世纪30年代的乌克兰大饥荒，导致250万~400万人死亡，严重威胁了当时的苏维埃政权。
早在2000年初，联合国粮农组织前总干事雅克·迪乌夫（Jacques Diouf）就多次强调，发展中国家不抓好粮食生产将后患无穷。此言不幸在2007~2008年被再度验证。当时，由高粮价引发的世界粮食危机犹如一场海啸，引发了30多个国家的骚乱甚至暴乱，导致海地等数国政府被迫下台。危机也波及许多发达国家，包括美国和意大利在内的数个发达国家，由于高粮价引起罢工、游行示威。一时间，各路政要纷纷登场，众口一词地强调全球粮食安全的重要性。
对于发展中人口大国，确保粮食安全尤为重要。印度在粮食安全问题上可谓教训深刻。1940~1944年第二次世界大战期间，丘吉尔做出一系列决定，包括从英国和欧洲战后的自身利益出发，囤积粮食，无视印度东部的紧急救灾需求，直接或间接地加剧了印度的饥荒，导致约300万人死亡。1966年，印苏关系日趋亲密，出于军事战略和贸易的双重考虑，美国总统亲自出面逼迫印度总理英·甘地贬值卢比，“否则，1000万吨粮食援助无法兑现”。而当时，印度有3亿~4亿饥饿人口挣扎在死亡线上。依靠嗟来之食，终究受制于人，一个大国把国民的饭碗置于他人之手，不难想象个中滋味。
手中有粮，心中不慌。作为具有几千年农耕历史的中国，起码应有能力控制本国的粮食市场。从理论上说，中国只有维持足够高的粮食自给率，才能基本稳定自己的大粮仓，抵御国际市场的风吹草动。目前，中国尽管粮食总产超5000亿公斤，但人均粮食占有量刚刚达到425公斤。随着经济社会发展，国民生活水平不断提高，食物需求日益多样化，今后需要更多的粮食作保障，因此，继续提高农业生产力和粮食产量，无疑是维护粮食安全、确保国家安全之必须。
（三）粮食安全与国际政治
粮食安全一直是近代国际政治博弈的热点。目前，经济合作与发展组织国家每天补贴农业高达1亿美元。美国政府于1954年通过的农业贸易发展和援助法案，亦称“食品换和平计划”，至今长盛不衰。为何高度发达的美国、欧洲和日本如此重视粮食安全，并不惜高额补贴农业？为何美国等发达国家政府不断更迭，但重视农业和农产品生产与贸易的政策始终不变？美国前国务卿亨利·基辛格曾于1974年在200号国家安全研究备忘录中向总统建言：如果控制了石油，就控制了所有国家；如果控制了粮食，就控制了所有人；如果控制了货币，就控制了整个世界。如今国际大宗商品市场上，西方一些国家不仅控制着石油，控制着矿产，也控制着粮食交易，恰与该战略遥相呼应。
对于某些国家，粮食可以成为一种高效的“冷武器”，使世界粮食安全如同石油安全一样可控，并且按照这些国家的意愿调控。美国前国务卿迪因·拉斯克（Dean Rusk）证实，从1962年起，美国一直把粮食交易作为一件秘密武器，反对时任古巴总理卡斯特罗。迪因·拉斯克本人通过多种渠道承诺，只要古巴人民放弃，更确切地说，是推翻共产主义，美国将从古巴购买250万吨储备蔗糖。联合国粮农组织退休的政策司司长马飞·齐贝塔经多年观察表示，“非洲的粮食不安全现状相当程度上是西方的粮食援助造成的”。他断言，这一状况若不改变——若无法实现从纯粹“粮食援助”到“能力发展”的转变，“非洲将永远无法实现自身的粮食安全”。因此，不断有人质疑，目前西方国家大力推动的国际和地区粮食援助计划是否仅仅出于人道主义考量。
粮食安全过去、现在乃至今后都是国际政治博弈的重点领域之一。粮食作为国际政治斗争的有效武器，其实质作用和影响若被低估，甚至被忽略，难免就会大祸临头。诸多事实证明，悲剧不断重演。每隔一段时期，就有一些国家为粮食安全战略的失误付出沉重代价，甚至主权代价。由于粮食安全与国际政治紧密相连，因此联合国系统、国际组织、国家集团和区域组织纷纷参与进来，各自扮演不同角色。
1．联合国的作用
联合国为世界粮食安全提供中立的政治舞台。为应对2007~2008年世界性粮食危机，联合国秘书长潘基文于2008年4月亲自挂帅，成立了由联合国23个部门和专门机构，包括总部设在罗马的三家与粮食主题相关的机构（联合国粮农组织、国际农业发展基金和世界粮食计划署）、世界卫生组织（WHO）、世界银行（WB）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国开发计划署（UNDP）、经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）以及乐施会（OXFAM）等大型国际非政府组织一把手组成的高级别工作组，开展宣传攻势，研究应对政策，制定了粮食和营养安全行动综合框架，并积极筹募资金，在联合国系统内外推动实施。如今，国际粮价仍在高位波动，全球新一轮粮食危机风险仍然存在。潘基文任命的世界粮食安全问题特别协调员大卫·拉巴罗认为，“由于粮食安全问题的政治性明显，由联合国秘书长亲自挂帅的联合国高级别的工作组不可能解散”。
2．联合国粮农组织
作为联合国系统主管农业和粮食安全的专门机构，其宗旨是消除饥饿、提高农村人口的营养水平。20世纪90年代以来，粮农组织分别于1996年、2001年和2009年三次召开世界粮食安全首脑会议，协调各国政府对粮食安全的政治承诺，实施粮食安全行动计划。其中，1996年世界首脑会议提出，2015年将饥饿人口基数减半，并制定了相应的行动纲领。2009年第三次粮食安全首脑会议，是在2007~2008年全球粮食危机和金融危机的国际背景下召开的，它在检视危机原因的基础上，通过了包括五项罗马原则的峰会宣言，强调必须制订和资助国家主权范围内的、实行目标考核的粮食安全计划。在实现全球粮食安全的漫长进程中，除为成员国提供讨论国际粮食安全的全球战略和重大政策外，联合国粮农组织还负责制定规范和标准、收集和共享信息数据，积极帮助成员国加强能力发展，提供农业政策咨询，开展各领域、各层次的技术培训。此外，联合国粮农组织还与同在罗马的国际农业发展基金和世界粮食计划署相互合作，有效增强了国际影响。
除联合国系统外，一些全球性和地区性的多边机制在国际粮食安全中扮演着日益重要的角色。八国集团（简称G8，包括美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大和俄罗斯）与二十国集团（简称G20）尤其不容忽视。2007~2008年在全球粮食危机与金融危机的复合作用下，全球饥饿和季节性饥饿人口一度接近10亿人，引发30多个国家和地区的动乱。美国与欧盟国家认为，若不加以控制，势必影响其在中美洲、南美洲、非洲及其他地区的利益。2008年11月，在意大利东部拉奎拉召开的峰会上，G8首脑将粮食安全列入峰会议程，并通过了全球粮食安全倡议。他们集体承诺，三年内将提供220亿美元紧急援助，帮助发展中国家发展农业，特别是增加粮食作物生产；建立稳定、可预测、无扭曲、开放与透明的农产品贸易体系，在全球粮食安全和国际市场粮食价格波动治理中，有效地传达了广大发展中国家的意愿和呼声。这就是著名的《拉奎拉峰会宣言》，被视为G8推动世界粮食安全问题的里程碑。然而，如同其他许多国际承诺一样，《拉奎拉峰会宣言》也是雷声大，雨点小，几年过去，名目不断更迭，1/3的援助款都没到位。2012年，美国出任G8峰会东道国，为配合年底总统连任竞选，奥巴马再打世界粮食安全牌，提出了“非洲粮食安全和营养新联盟的倡议”，聚焦非洲撒哈拉南部6个国家（包括布基纳法索、象牙海岸、埃塞俄比亚、加纳、莫桑比克和坦桑尼亚），动员私有企业投资，帮助非洲未来10年削减5000万贫困与饥饿人口。然而，美国该计划意在从国家利益出发寻求经济增长极，同时开发海外生产基地和市场，难免与其欧洲盟友在非洲的利益发生冲突。欧盟国家认为，美国的“新非洲倡议”缺乏明确政策确保非洲小农权益，没有令人信服的举措保护环境，特别是吸引所有企业连片开发土地，实行单一作物种植，必将导致生物多样性的破坏。通过激烈的利益较量和平衡，G8最终同意以“新非洲倡议”作为试点，推动世界粮食安全委员会制定《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》。在奥巴马本人四处游说下，2012年6月G8峰会期间，以美国企业为主的45个跨国公司表示拟投资30亿美元，启动新联盟计划。
G20原本是一个国际经济合作论坛，属于布雷顿森林体系框架内的一个非正式对话机制，由G8及欧盟、中国、巴西、印度、澳洲、墨西哥、韩国、土耳其、印度尼西亚、沙特阿拉伯、阿根廷和南非等12个重要经济体组成。它最初于1999年9月在美国华盛顿由美国及日本等G8的财政部长提出，1999年12月在德国柏林正式成立，旨在防止类似亚洲金融风暴的重演，通过让相关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话，以利于国际金融和货币体系的稳定。G20集团的GDP总量约占世界85%，人口约40亿，按购买力平价计算，全球GDP排名（国际货币基金组织的各国国内生产总值列表）前20位的经济体中，除西班牙及波兰以外，悉数囊括其中。
为共同应对2007~2008年全球经济危机和粮食危机，2008年11月，G20集团在华盛顿召开第一次领导人峰会。随着G20集团架构的日渐成熟，并为反映新兴工业国的重要性，其领导人于2009年宣布，该组织将取代G8，成为全球经济治理与合作的主要论坛。自2008年以来，G20已召开七次峰会，在应对全球金融和粮食危机中，通过提振信心，共同行动，在稳定全球市场、推动强势增长等方面，发挥了巨大作用。通过G20平台，新兴经济体的国际地位和影响不断提高，尤其是金砖五国（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）从2009年成立之后，积极呼吁改变国际经济旧秩序，给予新经济体更大的话语权，在2007~2008年金融危机和应对全球粮食危机等问题上扮演了重要角色。近年来，G20峰会连续数年都把粮食安全列入议事日程，并增设农业部长会议，专门讨论农业方面的合作。2011年，为了应对全球高粮价波动，G20专门成立了工作小组，研究全球应对政策，并决定建立全球农业市场信息系统（Agricultural Market Information System, AMIS）以及快速响应平台机制。2012年6月，G20在墨西哥罗斯卡波斯召开的峰会上通过宣言，再次把增强粮食安全和应对商品价格波动问题列为重点。