二 世界粮食安全面临的主要挑战

从宏观经济层面看，随着各国经济增长和国民收入提高，农、林、渔等第一产业占国民经济的比重不断下降，与其他经济活动的整合呈不断增加的趋势。对于农业仍是主要经济部门的国家和地区，正面临不断增加的复杂压力和来自其他行业的巨大竞争。在经济转型和结构调整中，发展中国家必须考虑经济和社会发展的一些外部驱动力，特别是人口动态变化、城市化发展、资源环境制约、气候变化和灾害影响，全球化与贸易竞争，持续贫困和地区冲突等对粮食安全和可持续农业发展产生巨大影响等问题。

（一）人口动态和城市化进程

2011年10月30日，当一个菲律宾女婴诞生时，联合国秘书长潘基文宣布世界人口已达70亿。其实，谁是第70亿个人本身未必重要，重要的是人口总量的警示——70亿人的衣食住行等需求，对地球承载力将意味着怎样的影响。根据联合国中等模型展望，到2050年全球人口将达92亿，所增人口绝大部分来自发展中国家，其中，城市人口将占70%。非洲人口增长尤其迅速，到21世纪末，非洲人口将达到目前的3.5~7倍（见图2）。此外，大部分人口增量将集中于发展中国家的城市地区，农村到城市的移民将是人口流动的最重要特征。而城市居民的消费取向，要求提供更多的工业品和服务，同时增加对食品加工业和餐饮业的需求。

据联合国粮农组织估计，由于人口增加、经济增长和饮食结构变化（如人均对肉类的年消费将从目前的37公斤增加到2050年的52公斤），到2050年，全球粮食产量需增加70%（发展中国家需增加100%）。根据2050年全球粮食需求展望，与2005~2007年相比，全世界每年需多生产10亿吨谷物（增长45%）；1.96亿吨肉类（增长76%）；7.13亿吨根茎类作物（增长64%）；1.72亿吨大豆（增长79%）；4.29亿吨水果（增长68%），以及3.65亿吨蔬菜（增长47%）。这些数字尚不包括生物燃料对粮食生产的需求。而新的消费模式也同时意味着对加工食品的需求扩大，这为农业增值和提高农民和非农人员的收入提供了新的机会。

对于中国而言，随着需求增加，本来就处于紧平衡状态的主要粮食品种，供需缺口将进一步扩大。根据中国人民大学人口与发展研究中心预测，中国人口峰值将出现于2029~2030年，为14.42亿人；此后中国将出现人口负增长，到2050年总人口数为13.83亿人，对资源与环境的压力才开始有所缓和。可见，在今后相当长一段时期，制定和实施综合的、可持续的国家粮食安全战略，对于具有14亿人口、迅速向城市化发展的中国是何等重要。

（二）资源环境的制约和气候变化的影响

联合国粮农组织研究表明，未来全球粮食生产的增加将主要来自三个方面：提高单产、提高复种指数和扩大耕地面积。鉴于土地和水资源的制约，10%的增产将来自扩大耕地面积；而90%的增产将来自生产率的提高，即通过集约化生产提高单产和复种指数。

根据联合国粮农组织统计，全球目前可耕种土地资源为13.8亿公顷，人均仅有0.197公顷。由于气候变化、荒漠化、过度开发和不良耕作实践的影响，目前有25%的可耕地资源高度退化。而水资源不足，水源污染和地下水过度开采已构成农业发展的严重制约。粮食作物和非粮食作物生产对自然资源的竞争由来已久，在过去20多年里，其本质和强度都发生了极大变化；使用谷物，如玉米和油菜籽等油类作物生产生物燃料，也极大地加剧了对自然资源的消耗。此外，城市人居开发，休闲场所和道路交通建设，工业发展，矿产开采，以及木材和其他衍生产品生产等，都对粮食和农业赖以发展的土地、水和生物资源造成巨大压力，增加了生态、社会和经济成本，并大大降低了小农抵御自然灾害、维护粮食安全和改善生计的能力。

气候变化已成不争的事实，也是人类可持续发展无法绕过的关卡。虽然气候变化对农业、林业和渔业的影响将因地而异，其对粮食安全的四个方面的总体影响业已被大量研究证实。联合国政府间气候变化专家委员会（IPCC）2007年报告认为，全球气候将变暖，并预计未来每十年将升温0.2摄氏度（不同的排放情形）。该委员会2011年的报告进一步指出，由于人类活动的影响，包括大气中温室气体浓度增加的确引起了某些极端气候的变化，如极热天气、热浪和大降雨频率、热带气旋强度增加，高纬度降雨增加和大部分亚热带地区降雨减少等。

农业灾害可以由各种因素诱发，包括气候性灾害（如干旱、洪涝、台风、海啸和森林火灾）、地质灾害（地震、火山爆发、滑坡、泥石流）、生物性灾害（跨边界的植物病虫害和动物疾病）和技术性灾害（如日本福岛的核电站泄漏）等。灾害往往造成巨大的损失和影响：与20世纪50年代相比，经济损失可高出14倍，估计每年损失可达500亿~1000亿美元。全球范围20世纪90年代由于自然灾害造成的包括农业部门在内的总体经济损失估计超过6000亿美元，大于过去40年的总和。全球增温对农业的影响是多方面的。2012年夏，美国经历了60年不遇的旱灾，当时预计玉米将减产17%，旋即引起国际市场玉米价格飙升近60%，人们甚至担心会触发新一轮粮食危机。由于各种天灾人祸，近年来，仅世界粮食计划署每年就需组织约500万吨救济粮，对近1亿人口施以紧急粮食援助。

有研究表明，在农业灾害面前，发展中国家尤其是贫困国家，由于治理不善、生态脆弱、政治不稳或地区冲突，应对风险和突发灾害的能力不足，同样强度的灾害，蒙受的人员死亡和经济损失往往是富国的数倍甚至数百倍，如相同人数面对一场类似的热带气旋，低收入国家死亡人数的风险是经济发达国家的225倍。

面对日益增加的资源环境制约和压力，以及气候变化的影响，除了寻找可持续发展道路别无捷径。纵观各国政策和实践，可以得出一个基本共识：自然资源基础和生态系统服务是粮食和农业体系的根本；保护利用资源和生态系统是可持续农业发展的前提；环境保护是确保农业生产、社会和政治可持续性的保障。其实现手段是，将发展绿色农业作为增加粮食和非粮食生产的根本途径，提高土地生产力、水资源利用效率，推动清洁能源使用，减少农药和化肥使用，减少排放和增强对气候变化的适应能力。在寻求增加粮食生产、能源和自然资源利用的平衡中，要利用生态经济的潜在优势，在增强农业、林业和渔业发展的同时，为农民提供更好的生计，创造更多的就业机会，提高整体生活水平。

（三）全球化下的市场波动

全球化和自由贸易对世界政治、经济和社会产生了广泛而深刻的影响，为世界经济发展带来了新的契机。全球化趋势也极大地影响了农业发展和粮食安全，改变了农业和农村经济和社会环境，并为三农发展提供了巨大机遇。例如，在过去40年，由于经贸政策变化，通关程序简化，交通日益便捷，国际农产品的贸易迅速增加。按不变价格，世界农产品的总出口量从20世纪60年代的35亿美元增加到2009年的1100亿美元，增长了近30倍。然而，对于大部分发展中国家来说，全球化也是巨大挑战。如何及时制定、调整有关政策，加强国际贸易谈判能力建设，采用与国际接轨的农产品质量检验标准与措施，掌握市场信息，推动信息技术使用等是有效把握机遇的必要手段。应该看到，那些OECD国家，一方面，通过大规模现代技术应用使农业生产力极大提高；另一方面，通过贸易保护主义和国内大量补贴，使其农产品在国际市场占有绝对竞争优势。对发展中国家，尤其是其传统行业或商品的冲击极其巨大，甚至构成灭顶之灾，如中国传统大豆行业几近消亡，这是不能轻易抹去的教训。

地球不是平的。发达国家不但掌握先进技术，而且控制了国际贸易标准、游戏规则谈判和制定议程的设定权、发言权和决策权，从而为其农产品在国际市场畅行无阻服务。发达国家每年用于农产品补贴近3600亿美元，高额的农业补贴使发达国家一方面稳住了国内农产品市场免受进口冲击；另一方面，通过粮价的“可控”性统领国际市场，成为近年来国际粮价波动的原因之一。当然，造成粮食危机和粮价高位波动的因素常常具有多元性，以2007~2008年全球粮食危机为例，美国、澳大利亚和俄罗斯等主要产粮国由于遭受自然灾害导致粮食减产是主要诱因，而国际粮食库存持续走低、美元贬值、粮食商品资本化、期货和投机行为频仍，以及出口贸易限制等，都对粮价高涨起了推波助澜的作用。而生物能源的发展，特别是利用粮食作为生物燃料原材料，更使粮食供给压力雪上加霜。以美国为例，其在2007年推出的新生物能源法案，将导致其40%的玉米产量用于生产柴油（约1.27亿吨），相当于发展中国家4亿多人一整年的口粮。简而言之，气候变化、生物能源和粮食安全已形成“你中有我，我中有你”的三维联动，成为国际粮食安全治理、农产品贸易、生物能源与气候变化谈判领域的热点议题。

由于引发粮食危机的诸多因素无法在短期内根除，且实现统一治理并非朝夕之功，粮食危机反复出现的可能性是存在的。联合国粮农组织（FAO）、世界粮食计划署（WFP）和国际农业发展基金（IFAD）认为，未来十年全球粮价总体上将居高不下，同时粮价在高位波动局面将继续存在甚而加剧，这将严重威胁世界粮食安全，使贫困人口，特别是亿万小农户，城市消费者和依靠粮食进口的小国处境十分艰难。为治理国际粮食市场价格高位波动，应对再度出现全球性粮食危机的挑战，2011年，G20集团在法国为轮值主席期间，决定实施农产品市场信息系统（AMIS），对全球生产实时监测，必要时采取快速应急机制。

过去几年的事实表明，应对粮价波动所引起的粮食安全是当前国际社会的共同挑战，需要发达国家和发展中国家结成广泛联盟，以及国际社会所有利益相关者的通力合作。从根本上说，则要从整个粮食和农业系统着手、共同给力，包括推动科技进步与创新，不断提高农业生产和生产力，减少收后损失和粮食浪费，坚持国际贸易开放政策，增强国际市场透明性等。

（四）社会差别与动荡

当今世界正处在过渡、转型和纷争时期，与之相伴的社会差别与动荡无疑是粮食安全面临的另一挑战。由来已久的东西差距、南北差别使撒哈拉以南非洲和南亚沦为两个世界最大的饥饿和贫困人口聚集区。近年来相继发生的能源危机、粮食危机和经济危机又使这两个地区备受冲击。未来它们在自然灾害、气候变化和市场波动方面面临的风险比任何其他区域都大。能否采取有效措施加快这两个区域的经济发展与粮食安全进展步伐，缩小与其他区域之间的距离，是关系到未来几十年全球粮食安全与扶贫战略成败的关键。

近年来，一些转型经济体发展速度较快，为粮食安全的进步做出了贡献。但地区发展不平衡导致城乡差别、贫困地区和发达地区的差别正在拉大。城乡差别导致农村人口和资源向城市的转移，形成农村空心化，对可持续农业发展和粮食安全提出了挑战。由于城市的文化和物质条件、就业机会和经济收入等优于农村，农村青年劳动力，特别是受过一定教育的青年不断涌向城市，使农村出现了农民“白发化”“女性化”和“低文化”的“三化”现象，给农业的可持续发展埋下了隐患。在过去50年中，从农村向城市迁移的人口已超过8亿。令人纠结的是，留守的农村“主力”，在许多地方却无法公平地获得必要的生产资料，如土地、林地、水资源以及必要的信贷支持。联合国粮农组织在对70多个发展中国家的研究中发现，在较不发达的地区，妇女占农村劳力的43%，如果她们能够获得与男性同样的农业生产资源和服务（包括土地、技术和贷款等），可使国家一级的农业生产总量增加2.5% ~4%，足以帮助减少1亿~1.5亿的饥饿人口。此外，农村劳动力市场常常表现出巨大的非正式性、随意性以及年龄和性别歧视性。工作环境极差、缺乏劳动立法或执法能力、社会保障不完善，这些是制约农村进一步发展的主要原因，必须通过综合治理、城乡平衡等政策解决。地区间的差距拉大使一些自然社会条件和资源禀赋比较差的地区变成了极端贫困地区，饥饿和贫困的顽疾难以消除。当前贫穷和饥饿人口的主体是丧失土地的农民，特别是小农户、社会弱势群体、少数民族、边远落后地区和环境恶劣被边缘化的人群，需要特别关照和特定发展政策扶植。

因战乱、社会冲突和灾害等原因引发的社会动荡和难民潮，一直是世界粮食安全需要面对的一个不可确定因数。在过去的60多年里，全世界曾有7.5亿多人被迫离开家园，沦为难民。自2011年初以来，科特迪瓦、利比亚和叙利亚等国相继发生武装冲突，索马里和也门等国也爆发人道主义危机，导致大量人口流离失所。加上伊拉克、阿富汗、刚果（金）和中非共和国的遗留问题，目前全球共有4250万人被迫流离失所，其中2640万为国内流离失所者，1520万为难民，另有近100万名寻求避难者。饱受战火袭扰的阿富汗和伊拉克是主要的难民来源国，分别有270万和140万难民流落国外。索马里和刚果也分别有110万和49.1万难民。据联合国难民署估计，到2013年中，叙利亚难民人数将超过100万。尽管自身资源有限，发展中国家仍接纳了全球约80%的难民，其中巴基斯坦是全世界最大的难民接收国，共安置了170万外来难民；其次是伊朗，共接纳约87万难民；肯尼亚排在第3位，接纳难民约57万。未来人类社会的冲突和灾害还将继续，受影响国家和地区仍将是粮食安全缺乏保障的地区，也是国际社会粮食援助的重点对象。

纵观历史，贫困和饥饿历来是社会动乱的主要根源，“9·11”事件后有了一种共识，认为贫困和饥饿是恐怖活动的温床，比如在阿富汗、尼泊尔、苏丹和索马里等地，有些贫民仅仅为了有人“管饭”而加入恐怖组织。在全球30多个反复出现粮食短缺甚至饥荒的国家，除部分天灾因素外，绝大部分国家则是人祸所致，或部落争斗、族群冲突，或政府腐败、政策失误、治理不善，致使发展停顿，减贫停滞不前。贫困和饥饿两者相互关联，相互影响。应对这些挑战需要国际合作，建立广泛的国际联盟。对于任何国家，不管其政治制度性质如何，粮食安全都是稳定社会、维持国民生计的头等大事。许多国家的经验表明，消除贫困和饥饿的最有效途径是发展经济。对于转型经济体，支持农业则是经济发展的重要途径，特别应明确农业部门在社会经济活动中的三大功能，即确保粮食安全、促进经济增长和保护资源环境。具体来说，在鼓励农民种粮、保护资源环境的同时，应当出台相关政策，确保农业就业机会，不断提高农民收入水平。