四 可供中国借鉴的经验与模式

虽然中国目前以占世界6%的水资源和9%的耕地，基本解决了约占世界1/5人口的口粮问题，但人口、资源和环境的压力已表现得相当突出。未来农业和粮食生产受资源和环境的制约会越来越明显，应借鉴相关国际经验，采取有效措施，加强自然资源的开发、利用和保护，推进可持续农业的发展和粮食安全。这不仅关系到2020年新增500亿公斤粮食生产能力的目标能否实现，更关系到现有的5000亿公斤粮食生产能力能否稳得住。在众多的国际经验与模式中，灌溉现代化、耕地保护和生态补偿三方面的经验尤其值得重视。

（一）灌溉现代化

国际上关于灌溉现代化的理念是20世纪90年代中期提出来的。20世纪60年代，“绿色革命”带动了发展中国家灌溉面积的迅速发展。由于初期的发展以外延扩张型为主，技术与管理措施相对滞后，20世纪80年代各国普遍面临灌溉设施老化失修、系统运行状况不佳、管理单位财务困难、政府负担越来越重、后续发展难以为继的局面。政府和国际援助机构纷纷把工作重点转向管理体制改革，推进灌溉管理职责的移交和参与式灌溉管理模式。这些改革取得了成功经验，但也受到一些因素的限制，主要是工程设施不完善，农民的技术经济能力有限，加之一些政府改革的初衷是“甩包袱”，在后续资金、技术扶持上缺乏相应的制度保障。进入20世纪90年代，世界人口增长和经济发展对农产品的需求加上干旱缺水对农业发展的制约进一步刺激了世界灌溉的发展，各国政府和国际组织纷纷恢复对灌溉基础设施的投入，发展模式从初期的外延扩张型转为以更新改造现有设施为主的内涵挖潜型。但很多地方的更新改造简单沿用了传统的工程设计方案和技术管理方法，没能有效应对经济社会发展和气候变化影响对现代灌溉服务的新要求。在这样的背景下，1996年，联合国粮农组织在泰国召开的亚太区域灌溉现代化专家咨询会上提出了灌溉现代化的新概念，即“灌溉现代化是通过改进工程技术措施，改善系统管理和改革体制机制以提高资源利用效率（包括人力资源、水资源、经济资源与环境资源）和灌溉服务水平的过程”。

灌溉现代化的内涵在以下三个方面有别于传统的灌溉发展理念。

一是强调综合应用工程技术、系统管理与体制机制等措施系统，全面解决灌溉发展问题，而不是“单打一”的管理体制改革或工程设施改造，钢筋混凝土加计算机不等同于现代化；

二是以提高资源（包括水资源与环境资源）利用效率和灌溉服务水平为目标，而不是单纯的灌溉供水量、灌溉面积或农业产量；

三是自上而下与自下而上相结合的参与式决策模式，而不是自上而下的指令性计划模式。

20世纪90年代中期以来，联合国粮农组织与其合作伙伴一起，在灌溉现代化理念的推广实践方面做了大量工作，包括研究开发灌溉现代化的技术理论和实用工具，组织开展技术培训和试点示范，已在全球20多个国家培训了大量行业管理与工程技术人员。灌溉现代化的理念已被很多国际机构和国家政府采纳。目前已经开发应用的工具包括灌溉系统运行状况评价与问题诊断方法、渠道灌溉系统现代化的规划方法、灌溉用水户协会手册、农民田间用水管理手册以及农作物需水模型等。

中国政府2005年开始与联合国粮农组织和世界银行合作，积极开展灌溉现代化的技术培训与试点研究工作。目前大规模开展的灌区续建配套与节水改造，强调“两改一提高”，即节水技术改造和用水管理体制改革，提高水的利用效率和效益，也与灌溉现代化的理念相吻合。可以充分借鉴国际先进经验，进一步加强这方面的工作。比如，可以根据中国的具体情况，将灌溉现代化的一套实用工具经过调整完善，应用到灌区系统的运行评价、改造规划和行业管理中；运用参与式的灌溉管理模式，通过农民用水组织的建立和灌溉服务协议的签署，改进和提升灌溉服务质量，推进民生水利；在流域水资源统一管理规划和总量控制、定额管理的框架下，选择合适的节水措施与方法，在提高水资源利用效率和水分生产率的同时，维护灌溉系统的多功能性和水生态环境。

（二）耕地保护

虽然说全球化形势下的国家粮食安全战略需要有更宽阔的视野，充分利用国际国内两种资源、两个市场，但中国人口众多，即便把全球国际市场上所有的粮食都买来，也不够中国吃半年。因此，立足国内解决粮食安全问题这个基本方针不能动摇。当前面临的一个重要问题是耕地资源紧缺，而且还在不断退化和衰减。2009年，全国耕地面积18.26亿亩，人均一亩三分八，只相当于世界平均水平的40%。全国农作物播种面积23.5亿亩，谷物自给率基本达到了100%，但每年要进口大豆5400多万吨，总体粮食自给率已低于90%的水平。此外，每年还要进口植物油600万~700万吨、棉花200万~300万吨。进口的这些农产品折合成种植面积，相当于利用了境外6亿~7亿亩土地。也就是说，中国耕地产能的自给率已不足80%。因此，中国政府强调要采取最严格的措施，守住18亿亩耕地这根红线。这项任务十分艰巨，主要因为经济发展和城市建设对耕地的侵占。1996~2008年，全国耕地面积减少了12500万亩，平均每年减少1000多万亩。近几年势头大有缓减，但每年经政府批准的建设占地仍有500万~600万亩，1/2是耕地。除了数量的衰减，耕地质量和利用率的问题也很突出。全国现有耕地的41.2%是低产田，37.3%是中产田，只有22.5%是高产田。由于集体所有的土地使用权属不清，农民不愿长期投入，短期行为盛行，地力退化比较严重。一些地区因为农业经济比较效益低，农民种粮积极性不高，导致复种指数下降；另一些地区由于城市移民或农村劳力转移而“撂荒”，有限的耕地资源没能得到充分利用。

保护耕地是世界各国共同面临的任务。虽然具体做法因各地社会自然条件，特别是土地权属体系不同而异，但保护工作做得比较好的国家普遍重视以下三方面措施。

一是法规制度建设，包括制定和实施土地规划、农地保护方面的专门法规，如美国、英国、加拿大、瑞士和日本；建立土地分区管制、用途管制和变更许可制度，如日本、美国、加拿大的“土地使用分区管制”、英国的“土地规划许可制”、韩国的“农地振兴地域制度”和“耕地转用许可制”等；设立政府优先购买权来限制农地的非农转化，法国是这方面的典型；设定限制农地用于非农用途的他项权，将农地用作城市建设的开发权剥离出来，这在美国已有应用；实施备用地保护计划，如美国的农场主可以根据市场情况，选择将部分符合耕地条件的土地申请为保护地而获得政府补贴；控制城镇的发展规模来保护耕地，如美国划定城市增长边界，只有在边界内的土地才能在特定的时间内转变为城市用途，英国在城市规划中实施了“城市围墙”政策，通过绿化带来保护乡村风景和农地。

二是经济调节手段，包括对农地提供减税和免税优惠，提高农民保有农地的积极性；对农地的非农转化征收较高的转让税，来提高农地转让成本，延缓开发速度，为农用地保护提供资金来源；对农地转让过程征收影响费，以补偿土地性质的转变给公众带来的损害。这些调节手段在美国许多州都得到了广泛应用。

三是技术措施，包括土地调查和耕地的分类定级，为土地规划、分区用途管制、保护重点农田和有针对性地开展中低产田改造奠定基础，美国、日本和中国台湾都开展了这项工作；土地综合整治，德国从20世纪70年代开始就已将整治目的从单纯的改善农业生产条件过渡到重视农业生态保护，促进耕地资源的可持续高效利用，日本第二次世界大战以后开展了长期、系统的土地整治工作。

中国人多、地少、耕地后备资源有限，发展任务繁重，需要在借鉴国际经验的基础上，充分考虑本国实际，实施有中国特色的耕地保护制度，实现耕地数量、质量与生态的均衡保护。现阶段可以考虑的措施包括以下一些方面。

——建立和完善耕地占用约束和管制的法规制度体系，保障经济和城市发展背景下耕地的合理保护和利用；

——明确耕地所有权主体，细化使用权，界定耕作权与发展权；

——加强土地利用规划和农地分类规划，实行土地分类管制；

——改变现行土地征用制度中国家对土地征用范围界定不清和补偿标准偏低的状况，改征地制度为征购制度；

——调整耕地资源补充战略，从过去的以荒山、荒地、荒滩开发为主转向以土地整理、复垦为主；

——完善基本农田保护制度，制定相应优惠政策，对保护区农业生产给予扶持，对农民因失去土地发展权造成的损失予以补偿；

——推动农村土地要素的市场化配置，提高农村宅基地、集体非农建设用地的使用效率；

——拓宽资金渠道，加大对耕地保护的投入，包括农田水利基本建设、基本农田建设、中低产田改造和耕地生态保护，促进耕地资源的可持续利用；

——构建科学的耕地动态监测体系，准确把握耕地数量、质量的动态变化；

——积极开展国土危机教育，改变传统地大物博的观念，唤醒民众的土地忧患意识，提高耕地保护的公众参与度。

（三）生态补偿

生态补偿在国际上又称为生态或环境服务付费，在农业领域主要是补偿农民通过自然资源管理提供的生态环境服务，主要包括温室气体减排、流域治理和生物多样性保护三大类。补偿的方式主要有政府购买、市场模式和生态产品认证。

政府购买是政府通过财政补贴、税收优惠和贷款支持等措施补偿生态服务的提供者，如美国1985年开始对易发生水土流失的全美24%的耕地实行10~15年休耕，政府对休耕还林、还草的农户给予补偿；欧共体从1988年起对20%的农地进行休耕，政府对农户损失给予直接补偿；墨西哥建立了生态补偿基金，对森林提供的生态服务按面积每年给予补偿；厄瓜多尔首都基多成立了流域水土保持基金对上游水土保持及生态保护区进行补偿；日本向环保型农业项目提供无息和优惠贷款。

市场模式由生态服务的提供者和购买者双方签订合同和协议，按协议条款付费。可以是个体交易，也可以是区域间协议或国际市场交易。如法国瓶装水公司对水源区周围采取环保耕作方式的农民给予补偿；美国和韩国等实行下游生态受益区对上游控制土壤侵蚀、预防洪水及保护水资源的社会团体或个人给予补偿；国际碳汇交易市场上发达国家的企业购买发展中国家通过林业保护和土地改良提供的碳汇。

生态产品认证让消费者通过选择按一定标准认证的生态友好型产品进行补偿，是一种间接补偿的方式。如欧盟对产品的设计、生产和销售进行绿色认证，保证产品寿命周期各个环节能够节约资源、减少污染物排放。国际机构也加入生态补偿的行列，如世界银行和全球环境基金都在资助减少碳排放、增加碳汇的农业项目。总结世界各国特别是发达国家农业生态补偿的实践，可以得出以下启示：公众意识的提高是生态补偿的社会基础；权属明晰的资源管理是生态补偿的前提条件；完善的法规体系是生态补偿的制度保障；政策、资金与技术的融合是补偿机制可持续运作的重要支撑；政府、区域和市场补偿的结合才能形成完整的框架体系；民主、公开的决策过程是生态补偿的基本程序；严格的监督管理能确保生态建设的成果质量。

中国政府自1990年发布《关于进一步加强环境保护工作的规定》以来，开展了天然林保护、退耕还林、退牧还草、自然保护区生态环境建设与保护等一系列工作。“十一五”规划提出，要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。2007年发布的《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》进一步明确，要在“自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护”等4个领域开展生态补偿试点，推动了生态补偿的实践与发展。

借鉴国际上的成功经验，中国农业生态补偿机制的建立和完善可以从以下几方面加强工作：一是建立健全法规体系，如制定《生态补偿条例》和各地实施细则，探索各类生态补偿的标准、办法和制度等，逐步做到规范运作。二是加大各级政府的投入力度，重点向欠发达地区和四个试点领域倾斜。审视现行农业投资政策和项目管理程序，优先支持具有生态环境服务功能的投资项目。三是逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿投融资机制，引导鼓励生态服务提供者和受益者之间通过自愿达成合理的生态补偿协议。四是积极探索区域间生态补偿方式，从体制、政策上为欠发达地区利用自身资源优势开展异地融资创造条件。五是加快建立生态补偿机制的技术支撑体系，包括生态服务价值评价体系、服务质量监督体系和相应的补偿标准体系。六是在生态补偿实施过程中引进参与式的方法，广泛咨询，民主决策，充分尊重农民意愿，照顾社会公平和性别平等，保护弱势群体的利益。七是加强宣传力度，推动信息公开，透明运作，阳光管理。