第二节 阿联酋现代化进程正式启动

一 建立民族独立国家步入现代化进程

第二次世界大战后，特别是进入20世纪60年代后，英国在海湾地区的地位逐渐衰落，苏伊士运河战争失败后，英国更加陷入内外交困的局面。因此，它不得不采取收缩的海外殖民政策，以削减开支，应对国内经济危机。1964年，英国工党威尔逊政府上台不久就表示了要从苏伊士运河以东撤军的决心。1968年初，英国政府宣布，将在1971年底前撤离海湾地区。

特鲁西尔诸酋长国在英国保护期间的内政相对保持着独立，按照惯例，各酋长国的政府直接控制在来自统治家族的酋长手中。英国人承认由统治家族委员会推选出来的新酋长，英国驻海湾的政治代表也要求新酋长遵守前任与英国政府签订的条约和协议。各酋长国的统治大权一般由酋长一人独揽并不定期地召集本国商人和知名人士组成临时的委员会就相关的行政事务进行协商。各酋长国酋长有绝对的立法和行政权力，他负责任命国家的民事和宗教法典审判官，发布和制定国家法令和制度。通过酋长本人的民事代表来实现酋长对国家教育、卫生、司法、国家安全和政府部门等事务的管理。酋长一般有几个英国民事顾问，这些顾问从酋长政府领取工资，服从酋长领导。英国政府与各酋长国的行政管理之间没有直接关系，通过在一个或多个酋长国（如阿曼湾诸酋长国）派驻政治代表来联系。英国政府的政治代表是联系英国政府和酋长国政府之间的连接纽带，政治代表就酋长关注的事务提供建议和意见，理论上酋长有接受或拒绝该建议或意见的自由，酋长不接受建议对酋长并没有什么消极影响，但也因政治代表提议的分量和酋长与英国政府关系的亲疏有所区别。

根据英国1968年发布的政治宣言，英国将于1971年底之前从苏伊士运河东部地区至海湾地区全面撤军，终止与该地区国家之间的条约。由此包括巴林、卡塔尔和“特鲁西尔休战七国”在内的海湾9个酋长国产生了建立联邦的想法。1968年2月，迪拜和阿布扎比两个酋长国签署了建立联盟协议，协议内容包括组成一个包括两个国家、一面国旗的联盟。联盟掌管的事务包括外交、安全和国防、卫生、教育事业、国籍和移民及成立法律机构，对协议中联盟所委托的统一事务立法等，协议中未尽事宜由各国政府自行处理。迪拜和阿布扎比的两位酋长决定邀请其他5个特鲁西尔酋长国酋长来商讨此协议并参加联盟，还邀请巴林和卡塔尔的两位酋长讨论该地区的统一问题及措施。随后上述9个酋长国的酋长在迪拜聚会，并于1968年2月27日在迪拜签署了建立阿拉伯联合酋长国的协议，该协议就颁布联邦宪法、建立联邦的宗旨和宪法的权利等内容作了规定。签署迪拜协议之后，最高委员会在同年的3月、7月、10月分别召开了会议。一些酋长国认为联邦政府的权力应局限于联邦的外交、国防、提供基础卫生和教育服务方面。其余权力应由各酋长国相关机构和政府独立控制。巴林认为应该赋予联邦政府广泛的执行权和立法权，这样才能加速联邦国家和本地区人民在政治、经济、社会和文化等方面的发展。还有些酋长国认为，包括民航、关税、外贸和保留一些国际组织成员资格等基本事务都应由各酋长国自主决定。这些都会限制联邦中央政府的权力。

1970年6月、10月分别召开了两次酋长代表会议。在酋长会议和酋长代表会议失败后，最后同意专门委派一名博士来制定宪法，至此，迪拜协议倡导的建立九国联邦进程停滞。1971年初，沙特阿拉伯和科威特调节团成立，并开始就酋长国在宪法方面的分歧进行调解。该调节团在1971年初和中期分别对上述酋长国进行访问，提出宪法中间路线，只有部分酋长国接受。调节团以失败告终。后来英国外交部的专门代表建议先制定临时宪法，后对各方分歧进行协调调解也告失败。尽管各酋长国作了多方协调，但酋长们没有就宪法达成一致意见。

联邦国家委员会所占代表的分配比例的分歧集中在每个酋长国在联邦国家委员会中所占比例的分配上。大多数酋长国认为代表比例的原则应按照平均分配的原则，即每个酋长国占4个席位。巴林建议按照酋长国人口多少来分配席位。虽然它的人口占9个酋长国总数的一半，但它并没有要求分得联邦国家委员会一半的席位，只要按照酋长国人数的多少公正地分配比例就可以了。但这一原则遭到大多数酋长国的反对，它们还反对巴林提出的从民众中直接选举联邦国家委员会成员的原则，坚持由酋长国政府指定国家委员会成员。

关于联邦首都所在地，多数酋长国认为，应该在联邦政府土地上，在迪拜和阿布扎比之间新建一个永久的首都，并成立一个技术委员会来确定最合适的位置。巴林反对新建首都，它认为在沙漠之中建新都会增加联邦政府的开支，浪费百姓的时间和金钱。联邦内一些城市就适合作为永久的首都，并建议将阿布扎比作为临时首都，永久的首都由新成立的联邦政府经技术委员会研究后最后确定。最后各国一致同意将阿布扎比作为临时首都。

关于最高委员会投票原则，1968年在迪拜签署的协议中规定的联邦最高委员会投票原则非常复杂：要用完全民主的方式来发布最高委员会的决议，8票通过方可。巴林建议最高委员会在关于局部问题的决议由2/3酋长国通过即可，关于执行事务的决议要由绝大多数成员国通过。但是，大多数酋长国尤其是小酋长国坚持按照迪拜协议的原则执行。

建国前夕各酋长国之间矛盾重重，最终巴林、卡塔尔退出联邦先行独立。1971年12月2日，包括阿布扎比、迪拜、沙迦、阿治曼、乌姆盖万和富查伊拉在内的6个酋长国宣布建立阿拉伯联合酋长国。哈伊马角直到1972年2月10日才加入联邦，最终形成了今天阿联酋的联邦格局。建立民族独立国家是进入现代化新阶段的政治前提条件。阿联酋建国后逐步将石油权利收归国有，标志着现代化进程正式启动。随着石油资源的开发，“石油美元”为经济现代化的发展提供了动力，人们的物质生活发生了翻天覆地的变化。

二 迪拜协议及其对阿联酋联邦现代化发展的影响

一些很小的酋长国受资源贫乏的限制，靠自身力量难以维护作为一个独立实体的政治和经济安全，因此，特鲁西尔诸国建立联邦旨在加强成员国在各个领域的合作。为了促进各酋长国的进步和繁荣，并支持和尊重各酋长国的独立和主权，酋长国打算通过统一对外政策，统一外派代表和集体防御的形式保卫国家的安全与和平，以整体的方式处理共同事务和利益。关于联邦政权，最初的迪拜协议规定成立由酋长组成的最高委员会，该委员会负责制定联邦永久宪法，联邦在国际、政治、国防、经济和文化等各个方面的最高政策，发布联邦法令。该委员会是规定管辖权限发布集体决策的最高和权威机构，并根据协议成立了联邦委员会，协助最高委员会行使权力，指出联邦总部所在地应由最高委员会指定。

1975年5月，联邦最高委员会同意进一步加强中央集权制和统一。各酋长国相继宣布取消原国旗，使用联邦国旗。1976年11月，临时宪法重新修改，将调动军队的权力交给联邦政府；最高委员会决定在国防、安全、移民、边境等方面给总统更多的控制权。为了进一步加强联邦的团结和统一，联邦内阁和议会召开联席会议，研讨取消各酋长国间的边界，统一联邦军队，统一支配联邦预算中的财政收入等问题，并制定了“十点备忘录”提交最高委员会审议，但迪拜持有异议，其部队仍保持独立。直至1990年迪拜酋长拉希德去世，其长子马克图姆出任酋长后，军队统一问题才逐步解决。

迪拜协议赋予联邦各个酋长国独立地位和主权。关于联邦政府和各酋长国政府权限的分配方面，协议规定各酋长国政府在不违背联邦宗旨、义务和法令的情况下，有权管理本国内部事务。这在制度上就阻碍了阿联酋联邦作为一个整体的发展方向。联邦的一切决策由最高委员会制定，联邦的执行权、行政权和立法权都集中在最高委员会，没有将权力下放给专门委员会。

各酋长国都在为本国尽量争取利益和提高在未来联邦中的政治、经济地位，没有以联邦整体的发展这个大局为出发点，这是“迪拜协议”最主要的缺陷。另外，该协议在联邦权力分配中缺乏弹性机制，忽视了该地区中普通百姓希望参加到国家管理中的愿望，缺少切实可行的民主基础。迪拜协议最终奠定了阿联酋的联邦组成形式。该协议其实将阿联酋划分为7个独立的个体，联邦宪法规定的各酋长国的独立性之大，使它们在各自的发展过程中相互之间存在着戒心，彼此竞争和攀比，在经济上不能作为一个统一的市场进行管理，在政治上又有相当的独立性，使阿联酋公民在归属感上首先把自己当做小酋长国的公民，然后才是属于联邦，对于公民参与国家政治民主化的积极性也是很大的障碍。以联邦的形式建构一个国家在经济和政治现代化的发展上人为地提高了难度。

总的来说，迪拜协议为阿联酋成为一个松散的联邦国家奠定了基础。各酋长国实行家族世袭式的统治制度，大权集中在王室家族手中。他们通过政治、经济以及血缘、婚姻关系，构成了上层统治集团；形成了统治家族把持着各酋长国和联邦权力的局面，联邦政治民主体制严重缺失；联邦政府的权力与各酋长国政府权力的分割使国家无法作为一个统一的整体管理。这些重要问题长期得不到解决，为阿联酋最终实现国家的现代化设置了根本性的障碍。