第二章
元朝治理云南行省的制度创新

成吉思汗建国之初，官制未备，《元史·百官志》说：“惟以万户统军旅，以断事官治刑政。”及其南攻中原，始有各种官号。《国朝文类·经世大典序录》说：“既取中原，定四方，豪杰之来归者，或因其旧而命官，若行省，领省，大元帅，副元帅之属者也。或以上旨命之，或诸王大臣总兵政者承制以命之。若郡县兵民赋税之事，外诸侯亦得自辟用，盖随事创立，未有定制。”窝阔台即位以后，便将蒙古以外的征服地区划为三个大行政区，分别派遣官员治理。1251年蒙哥登基后，改称这三个大行政区为“行尚书省”：即燕京等处行尚书省，治燕京，统哈剌温山以南金、夏故土；别失八里等处行尚书省，治别失八里，统阿母河以东，按台山以西西辽、花剌子模故土；阿母河等处行尚书省，治徒思，统阿母河以西花剌子模、报达哈里发故土。

燕京行尚书省乃沿金代旧称，《耶律公神道碑》说：“贞祐甲戌（1214）,（金）宣宗南渡，丞相完颜承晖留守燕京，行尚书省事。”但蒙古初期的行省，与金代的行省制度是不同的。元李京于《云南志略》一书中，在总结秦汉以来中原历代王朝对云南经略的历史后，评价说：“云南于古为蜑獠之域。秦汉以来，虽略通道，然不过发一将军、遣一使者，以镇遏其相残，慰喻其祁恳而已。所任得人，则乞怜效顺；任非其人，则相率以叛。羁縻苟且，以暨于唐，王室屡覆，而南诏始盛矣。天宝以后，值中原多故，力不暇及。五季扰乱，而郑、赵、杨氏亦复攘据。宋兴，介于辽、夏，未遑远略。故蒙、段二姓与唐、宋相终始。天运勃兴，文轨混一，钦惟世祖皇帝天戈一指，尽六诏之地皆为郡县。迄今吏治文化侔于中州，非圣化溥博，何以臻此。”从中国对西南边疆的经略历史看，李京的这一总结并不完全准确，只说对了一半。实际上自秦、汉以来，至元代之前，历朝中央政府都曾在云南设立行政组织，施行程度不等的政治治理。例如在秦朝设立的三十六郡中，与西南地区有关涉者，就有蜀郡、巴郡及黔中郡。这三郡所辖地域的细节虽不能确考，但其中深入云南地区却毫无疑问。西汉同样也在西南地区先后设立益州郡、犍为郡、越巂郡、沈黎郡、汶山郡、武都郡。在东汉设立的郡一级政区中，与云南直接相关者有永昌郡，治所在今云南保山；东提郡，治所在今云南昭通；益州郡，治所在今云南晋宁东。其对云南的统治较之前更为广阔、细密。三国蜀时，著名政治家诸葛亮很重视对云南地区的经略，曾在云南创设建宁郡，治所在今云南曲靖；云南郡，治所在今云南姚安北；兴古郡，治所在今云南砚山北。两晋至南北朝，云南地区主要由各朝设置的宁州管领，但至南北朝后期，云南实际上已由当地大姓爨氏控制。隋代重新统一中国之后，隋文帝很重视对西南地区的经略，在前朝设立的南宁州基础上，又先后设立西宁州、恭州、协州、昆州等政区，并任命一批当地土著首领参与管理。