第二节 化解乡村债务，解除后顾之忧

一 乡村债务产生的原因

乡、村两级债务的产生有特殊的历史背景，其形成有市场机制发育不健全的原因，也有管理体制制约的原因；从政府职能的角度看，既有政府越位的因素，又有政府缺位的因素。乡村债务产生的具体原因是多方面的，既有与体制相关的国家政策因素，又有乡村领导班子决策失误、管理不善等主观原因。

第一，国家公共产品供给的不足，是乡村债务形成的首要因素。多年来，由于国家财力不足，财政对于农村公共产品如道路、学校、农田水利等农村基本公共服务的支持力度有限，大多采取“谁受益、谁负担”的原则，由农民出资兴建，在这个过程中乡村财力不足导致负债的产生，典型表现是拖欠工程款。

第二，超前建设和“达标”活动过多是村级债务增长的又一诱因。很多基层政府领导及相关部门因高估当地农村经济发展水平或出于政绩考虑，而建设各种农民出钱、出物、出工的形象工程和开展各项“达标”活动。改革开放以来的几次财政体制改革，刺激了乡村基层组织在现代化目标的导向下追求资本原始积累的欲望，迫使乡村（尤其是落后地区的乡村）不得不依靠占用农业剩余和借款去实现不切实际的发展目标，在缺乏抑制手段的情况下，乡村的举债行为难以控制，从而使负债越积越多。

第三，不规范的民间借贷行为，使村级债务加大。一些村庄的历史债务较多，贷款到期后难以还本付息，银行拒绝贷款给村集体，村里为应付正常的业务开支和支付贷款利息，转向民间高息借贷。这部分贷款利息高于同期同档银行贷款利率数倍，村级组织背负了沉重的债务负担。

第四，投资决策失误。改革开放以来，基层组织抓经济、办企业的热情很高，但多数企业经营不善，导致村集体债务负担沉重。一些村组织出于各种原因对企业提供贷款担保，而企业经营不善或村办企业的经营者挥霍浪费往往导致贷款到期后无法偿还，根据《担保法》的规定，这部分债务被转嫁给村集体，形成不良债务负担。

第五，垫交税费形成大量债务。由于前些年农民负担过重和农民对涉农税费的抵触情绪，涉农税费征缴困难，有些乡村为了完成任务而通过借款垫交税费，逐渐积累了大量债务。

乡村债务的负债主体主要有四类：乡镇政府、村级组织、乡镇事业机构、乡镇企业。其中乡镇事业机构和乡镇企业的负债因大多由乡镇政府担保而成为乡镇政府的准债务；此外，以个人名义负债而用于乡村建设或运转的负债也属于乡村债务。乡村债务之所以成为农村发展的一个巨大障碍，缘于以下原因：负债规模巨大、负债涉及面广、负债比率高。在农村税费改革之后，特别是取消农业税后，乡村两级组织收入能力近乎为零，由于缺乏资金，乡村两级已经没有偿债能力，有些地方出现了乡村组织借新债还旧债的现象，乡村债务已经成为影响农村发展的重要因素。

二 化解乡村债务的实践

我国将化解乡村债务作为保障农村税费改革的重要工作，于2005年和2006年连续出台了两个关于防范新债务产生和化解既有债务的文件，即《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕 39号）和《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕 86号）。

2005年的文件提出，农村税费改革试点工作开展以来，按照党中央、国务院的要求，各地化解乡村债务的工作取得了一定成效，但一些地方旧债尚未化解，新的乡村债务又大量增加，这已成为影响当前农村稳定的重要因素。该文件提出要求，要充分认识制止发生新的乡村债务的重要性、纠正乡镇经济管理中的不规范行为、加强和完善村务管理、切实减轻基层负担、改革基层干部考核体系。

2006年的文件指出，农村税费改革以来，各地按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作，取得了一定成效；但乡村债务涉及面广，情况复杂，化解工作进展缓慢，已成为当前农村工作中的一个难点问题。一些地方债务底数不清，责任不明确；一些地方新债不断发生，屡禁不止；一些地方化解债务主动性不够，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解决乡村债务的办法；一些地方债权人与债务人双方矛盾尖锐，成为影响农村社会稳定的重要因素。沉重的乡村债务影响了基层政权组织的正常运转，制约了农村经济社会事业的健康发展，并成为诱发农民负担反弹的严重隐患。该文件明确表示清理乡村债务是推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进社会主义新农村建设的必需工作，并提出具体要求：全面清理核实，锁定债务数额；严格执行政策，坚决制止发生新的乡村债务；突出重点，因地制宜地确定化解乡村债务的试点范围和顺序；完善地方财政管理体制，增收节支以偿还政府债务；加强村级财务管理，规范村级收支行为；推进乡镇政府职能转变，为化解乡村债务创造良好环境；明确责任，加强对清理化解乡村债务工作的领导。

全国层面的乡村债务化解工作于2007年展开，具体工作由国务院农村综合改革工作小组办公室负责，到2013年年底，已经取得了巨大的成绩。第一阶段主要是化解农村义务教育债务，2007年12月乡村债务化解试点工作启动，到2013年12月，全国31个省份（不含港、澳、台）以及新疆生产建设兵团、中央直属垦区和林区已基本化解了2005年以前发生的农村义务教育债务，共惠及280多万农村债权人，按时完成了国务院提出的农村义务教育的目标任务。农村义务教育债务化解工作的开展一举解决了长期困扰农村学校和乡村稳定发展的难题，促进了农村的和谐稳定，推动了农村义务教育的健康发展，增加了农村消费和投资需求，也为清理化解其他乡村债务积累了经验。

第二阶段的乡村债务化解重点是乡村垫交税费等其他公益性乡村债务。2009年12月，国务院农村综合改革工作小组选择重庆等3个省份启动了清理化解乡村垫交税费等其他公益性乡村债务试点工作，2012年3月试点省份已增至12个。财政部提出明确要求，按照中央农村工作会议、全国农村综合改革工作座谈会议和全国财政工作会议的精神，从2012年起要加快推进清理化解乡村垫交税费等公益性乡村债务的试点工作，2012年年底前清理化解乡村垫交税费债务，从完成的情况来看，基本上达到了要求。