三 农村低保制度负外部性超越
通过什么途径来治理公共政策的负外部性？一般认为政策链是最有效的解决方式，包括直线型政策链即通过对原有政策的不断调整和修改来消除原有政策的负外部性；横向型政策链即在原有政策不变的情况下出台新的政策来解决原有政策的外部性；网状政策链即通过既修正原有政策又出台新政策来规避原有政策的外部性。在农村低保制度中，其外部性的解决同样要考虑政策链途径。同时，还应考虑道德约束途径。
1．加强农村低保立法，建立与农村低保相配套的制度，完善低保工作机构，强化低保资金专项管理
农村低保是保障农民基本生存权的重要形式，如果不将其以法律的形式固定下来、不加强配套制度建设，这一保障将形同虚设。为此，加强农村低保的立法和配套制度建设已刻不容缓。第一，应通过法律的形式对农村低保的保障范围、保障对象、保障形式、保障标准、保障资金的筹措与发放，以及低保对象的申诉、救济权利等相关问题做出具体的规定。第二，应加强与教育、医疗、工商、税务、财政、社会保障等部门的沟通与协调，制定与农村最低生活保障制度相配套的医疗、教育、就业和养老等政策，进一步保障农村贫困居民的生活。例如，贺大娇认为，“可对享受农村低保待遇的低保对象，免除其子女中小学期间的学杂费及其他费用，在指定医院就医时免收其挂号费和服务性收费，减免从事个体餐饮服务的健康体检费，减半收取接种各种疫苗的费用，劳动部门免收就业培训费和优先安排劳务输出，工商部门对申请从事个体经营的优先办理营业执照和减免工商管理费用，司法公安等免费为低保对象提供法律援助等，真正形成财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门齐抓共管，社会互助互济的社会氛围”
。第三，应建立健全农村低保工作机构，提高低保工作人员的待遇，营造良好的工作环境。由于经费短缺，目前我国各乡镇的低保工作人员大都是事业编制，不仅编制紧张、待遇低下，工作环境也比较糟糕，办公用房拥挤，办公条件落后。为此，基层政府应完善低保工作人员的编制管理，配备专职的工作人员并进行定期培训，完善相关的硬件设施，营造良好的工作环境，不断提高农村低保工作的管理水平和管理效率，保证农村低保工作的顺利进行。第四，加大转移支付力度，强化对农村低保资金的专项管理。许多学者认为，农村低保资金应由各级政府列入财政预算，专项管理、专款专用，防止挤占、挪用和贪污，使农村最低生活保障制度落到实处。
2．科学测算农民收入，合理确定农村低保的保障对象和保障标准
目前，我国农民收入应包括养殖收入、种植收入、打工收入、经商收入和政府补贴性收入等。其中，政府补贴性收入易于知晓和量化，但所占比例过小；打工收入和经商收入易于量化，所占比例也较大，但农民往往难以给出真实的数据；养殖、种植收入所占比重较大，但也难以量化和测算。也就是说，随着经济的发展和城镇化进程的加快，农民收入来源呈现多元化趋势，这使政府的测算面临更大的困境。为此，应结合当地的实际收入水平，采取科学的方法建立农民收入、消费评估制度和评估标准，对农民的收支情况进行合理的测算。对于有赡养人但赡养人未尽赡养义务的老人，政府也可提供低保，而后由政府向有关赡养人进行追索。还应加强群众监督，将农村低保对象及补助额度纳入村务公开和乡镇政务公开的范畴。另据民政部统计，在全国农村低保人口中，老年人、残疾人和未成年人比率最高，为56.4%。2011年北师大课题组5省份农村调查也显示，在低保人口当中，将近43.8%为残疾人。可见，尽管在选择低保对象方面，各地采用的标准和方法有所不同，但结果却大致相似，即主要从导致家庭和个人陷入经济贫困的原因而非结果入手确定低保对象。在此背景下，农村低保应以最低生活保障线为基本依据，重点对劳动能力薄弱、收入来源低下、残疾低能户和因病致贫、因病返贫、因意外事故或自然灾害等生活水平低下的农民实施保障。为准确核定保障对象，在具体操作中应采取调查摸底、群众推荐和群众评议相结合的办法，瞄准真正需要帮助的农民。当然，制定农村最低生活标准线一定要结合当地的实际，既能保障贫困居民的基本生活，又要防止、克服其产生的依赖思想。为此，各地政府应在认真调查、实证分析的基础上，根据当地的具体情况、运用科学的计算方法测算出低保对象的基本生活开支。需要指出的是，为使农村低保人群在分享经济发展成果的同时更有积极性、主动性和参与性，低保标准在起步阶段要适当低一些，以后随农民生活水平的提高、物价的变化及农村经济的不断发展而逐步调整。
3．完善监管制度，增强农民的维权意识，防范道德风险和“福利依赖”
为了促进农村低保工作有序运转、高效完成，必须加强对其工作过程的监督。具体来说，应建立健全专门的监督机构和信息披露平台，以避免低保过程中“徇私舞弊、占用挪用资金、照顾人情关系网”的情况发生；应进一步加大农村低保工作社会监督和专业监督的力度，加大对相关违法违纪行为的查处力度；应尽快建立健全相关机构，充分发挥民政部、财政部、社保部等相关职能部门的作用，加强各部门之间的协调与配合。同时，应通过传单、广播、宣讲、会议等多种途径向广大农民宣传农村低保的申请条件、申领程序和申请义务，使他们认识到农村低保制度是面向所有困难农民开放的，申请农村低保是每个农村困难居民的基本权利，不是政府的恩赐，只有这样，才能将更多的贫困农民纳入这一制度体系中来。此外，农村最低生活保障的申领过程须遵循严格的申请、审核和领取程序，特别要做好申请中的公示程序，以克服不公平现象，避免“人情保”，解决重保、漏保等问题。只有这样，农民才可以很好地了解村里大部分居民的生活状况，激发他们的民主参与意识，增加低保制度的透明度，有效防范道德风险和“福利依赖”。