二 城乡社会救助

社会救助是国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。社会救助体现了人类社会保障弱势群体基本生存权的文明底线，是最基础最低层次的社会保障。社会救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而生活一时无法维持的人。我国社会救助体系主要包括五保供养、最低生活保障、医疗救助、灾害救助、教育救助、住房救助、流浪乞讨人员救助、法律援助、临时救助等内容。

目前，北京已建立起以城乡低保为基础，以医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助相配套，以灾害救助、临时救助等应急救助为补充的社会救助体系。

（一）农村五保供养

农村五保供养是我国农村对丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的农民实行保吃、保穿、保烧、保教、保葬的一种社会救助制度。农村五保形成于20世纪50年代合作化时期。《1956年到1967年全国农业发展纲要》提出对缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。随着人民公社的解体，农村五保制度受到一定的冲击。

1994年1月23日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。2006年1月11日，国务院颁布新的《农村五保供养工作条例》，自3月1日施行。该条例实现了农村五保供养从以往的农民供养向政府供养转变。截至2008年底，全国农村五保老人得到五保救济的人数为548.6万人，其中集中供养155.6万人，农村五保集中供养平均标准为每人每年2176.1元，平均支出水平为每人每年2055.7元；分散供养393万人，农村五保分散供养平均标准为每人每年1624.4元，平均支出水平为每人每年1121.0元。

2008年3月24日，北京市政府审议通过《北京市实施〈农村五保供养工作条例〉办法》，自5月1日起施行。2008年6月30日，北京市民政局等部门联合发布《北京市农村五保供养制度实施细则》，明确农村五保供养标准主要根据统计部门公布的上年度本行政区域内农村居民家庭人均生活消费支出确定。2008年，全市共有农村五保供养对象4288名，其中60岁及以上老人3044名，平均供养标准为每人每年6961.54元，标准最高的为朝阳区，年人均9872元，最低的为延庆县，年人均5003元。

2009年6月，北京市民政局公布北京市2009年各区县农村五保供养最低标准，自7月1日施行。各区县农村五保新标准分别是：朝阳11260元，大兴6541元，丰台9385元，房山6889元，海淀11400元，平谷6329元，门头沟7444元，怀柔6960元，昌平8667元，密云7008元，顺义6906元，延庆5536元，通州6766元。

（二）城乡低保

城乡低保制度是改革以来我国最重要的社会救助制度。在城乡低保制度建立以前，在农村主要实行五保供养和特困户生活救济，在城镇实行困难户救济制度。长期以来，我国困难救助人群比例及救助标准都相当低。据统计，1992年，全国得到定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重的0.06%。救济经费是8740万元，救济对象人均月救济额仅38元，为当年城镇居民人均生活费收入的25%。1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共只有1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0.05‰，不到国家财政收入的0.03%。

城乡低保制度的建立，打开了我国社会救助的新局面。1993年6月1日，上海市在全国率先建立了城市居民最低生活保障制度，确立了城镇居民最低生活保障线，以此取代传统的城镇困难户救济。1994年第十次全国民政工作会议肯定了上海的经验，提出对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。1997年9月2日，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，开始在全国城镇建立最低生活保障制度。1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》。到1999年底，全国普遍建立了城市低保制度。

随着城市低保制度的建立，农村低保也逐渐进入地方、民政部门和国家公共政策视野。2007年7月11日，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度从此在全国建立起来。到2007年底，全国普遍建立了农村最低生活保障制度。

据民政部统计，2008年底，全国共有1110.5万户、2334.8万城市居民得到了最低生活保障，城市居民最低生活保障平均标准每人每月205.3元；全国农村享受最低生活保障的共1982.2万户、4305.5万人，平均低保标准每人每月82.3元。到2009年11月，全国城镇居民最低生活保障人数为23381422人，最低生活保障家庭11368777户，最低生活保障累计支出4067858.7万元，人均支出159元；全国农村居民最低生活保障人数为46311365人，最低生活保障家庭22295545户，最低生活保障累计支出2867007.8万元，人均支出59元。

北京市自1996年开始建立城市居民最低生活保障制度。2000年6月27日，北京市政府颁布《北京市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》。2000年12月25日，北京市民政局等部门印发《北京市城市居民最低生活保障制度实施细则》。2002年6月26日，北京市政府印发市民政局《关于完善城市居民最低生活保障制度若干意见的通知》。2005年7月13日，北京市政府批转市民政局《关于建立本市城市居民最低生活保障标准调整机制的意见》。北京自建立城市低保制度以来，逐步形成了低保标准动态调整机制。

北京城市低保标准（家庭月人均收入）, 1996年为170元，1997年190元，1998年200元，1999年210元，1999年273元，2000年280元，2001年285元，2002年290元，2003年290元，2004年290元，2005年300元，2006年310元，2007年330元，2008年390元。2011年1月1日起，北京城市“低保”标准由家庭月人均430元上调为480元，上调幅度为11.62%；农村“低保”标准由家庭月人均210元上调为300元，上调幅度为42.85%。根据北京市民政局会同市财政局2008年12月30日发布的《关于调整我市城乡社会救助相关标准的通知》，全市城市低保标准由家庭月人均收入从2008年390元调整到2009年410元。从2006年起，北京开始对特殊困难的城市低保对象实施分类救助，按照5%、10%、15%等不同增加系数，着重照顾城市“三无”人员、重残人、老年人、未成年人、重症病患者等群体。

2002年4月27日，北京市政府批转市民政局《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度意见的通知》，决定从2002年度起建立并实施农村居民最低生活保障制度。凡具有本市农业户口、上年家庭年人均收入低于户籍所在区县当年农村居民最低生活保障标准的农村居民，均纳入当地农村居民最低生活保障范围。农村居民最低生活保障标准由各区县政府自行确定。农村居民最低生活保障待遇分为全额享受和差额享受两种。农村五保对象，孤老烈军属等特殊优抚对象困难户，原民政部门管理的20世纪60年代初精减退职老职工，国民党起义投诚、宽释及特赦人员等特殊救济对象，无劳动能力的重残人员以及其他特殊生活困难人员等，按照当地农村居民最低生活保障标准全额享受低保待遇。其他符合农村居民最低生活保障范围的对象，均按照其上年家庭年人均收入低于户籍所在区县当年农村居民最低生活保障标准的差额享受低保待遇。农村五保对象除享受当地农村居民最低生活保障待遇外，再附加保障金的10%作为生活补助费，并按国务院颁布的《农村五保供养工作条例》的要求，确保其供养标准不低于当地上年家庭年人均收入的65%，不足部分由区县和乡镇财政予以补足。2002年4月29日，北京市民政局等部门发布《北京市农村居民最低生活保障制度实施细则》，就相关问题做了具体政策规定。

2006年4月25日，北京市政府批转市民政局《关于建立本市农村居民最低生活保障标准调整机制的意见》，建立农村低保动态调整机制。2008年12月30日，北京市民政局会同市财政局出台《关于调整我市城乡社会救助相关标准的通知》, 2009年全市农村低保最低保障标准从2008年家庭年人均收入的1780元调整为2040元。各区县政府根据实际在全市规定农村低保最低标准的基础上适度提高。2009年，朝阳区、海淀区、丰台区已实施城乡低保标准并轨，农村低保标准与城市低保标准统一上调为年人均4920元，其他区县分别调整为年人均2040元～2530元。

2009年，北京城市低保标准为家庭月人均收入410元，农村低保标准为家庭月人均收入170元至410元不等，其中，朝阳区、海淀区、丰台区3个区已实现城乡低保标准并轨，即低保标准统一为家庭月人均收入410元。其他10个郊区县城乡低保还存在一定的差距，如顺义农村低保标准为家庭月人均收入211元，昌平农村低保标准为家庭月人均收入210元，大兴、门头沟2个区县农村低保标准为家庭月人均收入200元，房山、通州、平谷、怀柔、密云、延庆6个区县农村低保标准为家庭月人均收入170元。

（三）医疗救助

医疗救助是对缴费型医疗保险制度的重要补充，是保障困难人群病有所医的重要社会救助制度安排。长期以来，我国医疗救助制度建设明显滞后。同时，还存在城乡二元医疗救助格局。2000年12月，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，提出要积极探索建立医疗救助制度，帮助城镇困难人群解决医疗问题。2003年7月9日，民政部下发《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》，要求各地探索城市医疗救助制度。

2005年2月26日，民政部等部门发布《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，提出从2005年起，用2年时间在全国部分县（区、市）进行试点，之后再用2～3年时间在全国建立城市医疗求助制度。医疗救助的对象主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然比较重的人员和其他特殊困难群众。2007年7月10日，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，推进城镇居民基本医疗保险试点工作。2007年10月24日，民政部等部门发布《关于做好城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险有关工作的通知》，推动城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险，并要求试点地区抓住建立城镇居民基本医疗保险制度的契机，加快建立和完善城市医疗救助制度。已开展城镇居民基本医疗保险但尚未建立城市医疗救助制度的地方，要同步建立城市医疗救助制度，做好城市医疗救助和城镇居民基本医疗保险的衔接工作。开展城镇居民基本医疗保险试点的地区，要结合城镇居民基本医疗保险制度的建立，完善医疗救助实施方案，对困难居民在城镇居民基本医疗保险支付之外个人难以负担的医疗费用，按照有关规定给予适当补助。未参加城镇居民基本医疗保险的困难居民，符合条件的要按照规定及时给予救助。

我国农村长期没有建立正式的医疗救助制度。2002年10月29日，中共中央、国务院联合发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次提出国家将对农村贫困家庭实行医疗救助。2003年11月18日，卫生部等部门发布《关于实施农村医疗救助的意见》，提出农村医疗救助制度是政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。各省、自治区、直辖市在全面推行农村医疗救助制度的同时，可选择2～3个县（市）作为示范点，通过示范指导推进农村医疗救助工作的开展，力争到2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度。这是我国第一次建立专门面向农民的医疗救助制度。救助对象主要是农村五保户和贫困农民家庭，医疗救助的主要方式是资助医疗救助对象参加农村合作医疗，对患大病的救助对象给予适当的医疗费用补助。

2005年8月15日，民政部等部门联合发布《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》，提出2005年底以前，各省、自治区、直辖市所辖有农业人口的县（市、区）的农村医疗救助工作方案务必全部出台。

2009年3月17日，中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出到2011年建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。2009年6月15日，民政部等部门联合发布《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，提出用3年左右的时间，在全国基本建立起资金来源稳定，管理运行规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助制度。该意见扩大了医疗救助的范围，提出在将城乡低保家庭成员和五保户纳入医疗救助范围的基础上，逐步将低收入家庭重病患者以及当地政府规定的其他特殊困难人员纳入医疗救助范围。坚持以住院救助为主，兼顾门诊救助，并逐步降低或取消医疗救助的起付线，合理设置封顶线，进一步提高救助对象经相关基本医疗保障制度补偿后需自付的基本医疗费用的救助比例。2010年1月，全国民政工作会议提出城乡医疗救助将尽快取消病种限制和起付线，扩大救助范围，简化救助手续。

近些年来，北京市不断加大医疗救助工作力度。2001年12月19日，北京市政府办公厅印发市卫生局等部门制定的《北京市城市特困人员医疗救助暂行办法》，自2002年1月1日施行。医疗救助对象主要是城市低保人员、家庭月人均收入高于本市城市低保标准但低于本市最低工资标准的本市城镇职工基本医疗保险对象和其他特殊生活困难人员。医疗救助待遇主要包括4个方面。（1）城市低保对象就诊时，减收基本手术费和CT、核磁共振大型设备检查费20%，减收普通住院床位费50%。（2）城市低保对象患危重病时发生的医疗费用，全年个人负担累计超过1000元以上，可申请享受医疗救助。其中，享受医疗保险人员在扣除各项医疗保险可支付部分、所在单位承担部分及失业人员在失业保险期内享受的有关医疗待遇后，全年个人负担医疗费用累计仍超过1000元且影响其基本生活时，也可申请享受医疗救助。医疗救助的额度按照个人负担医疗费用的50%支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处（乡镇人民政府）申请、区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。（3）城市低保对象中无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人或者抚养人的人员（简称“三无”人员）和因公致残返城知青及20世纪60年代初精减退职老职工的医疗费，按原有政策规定执行。北京市社会福利医院对“三无”人员和因公致残返城知青免收门诊挂号费和诊疗费，减收基本手术费和普通检查费30%，减收普通住院床位费60%。（4）参加本市城镇职工基本医疗保险的企业和事业单位应当建立补充医疗保险。参保职工和退休人员中家庭月人均收入高于本市城市低保标准但低于本市最低工资标准者，患危重病时发生的医疗费用按照有关规定报销符合医疗保险支付范围内的医疗费用后，个人负担部分仍超过家庭年收入50%的，所在单位应当通过补充医疗保险或者其他途径给予医疗救助，救助额度应不低于个人负担医疗费用的50%。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，报经市劳动保障部门批准后，按照个人负担医疗费用50%的额度给予救助，全年个人享受的医疗救助金额原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经所在单位向所在区县劳动保障部门申请、市劳动保障部门审批后，可适当增加医疗救助比例。

2002年4月6日，北京市民政局等部门发布《关于实施〈北京市城市特困人员医疗救助暂行办法〉的意见》，进一步明确了医疗救助的有关标准和程序。2004年11月1日，北京市民政局等部门发布《关于调整本市城市特困人员医疗救助政策有关问题的通知》，适当提高医疗救助比例。个人负担医疗费仍然过高且影响家庭基本生活的，可申请享受临时救助。

2004年11月12日，北京市政府办公厅转发市民政局等部门制定的《北京市农村特困人员医疗救助暂行办法》，明确了农村特困人员医疗救助政策。农村医疗救助对象是：（1）享受本市农村居民最低生活保障（简称农村低保）待遇的人员；（2）家庭收入高于当地农村低保标准，经农村合作医疗以及各种互助帮困措施救助后，个人自负医疗费仍有困难且影响家庭基本生活的困难人员；（3）民政部门规定的其他困难人员。医疗救助待遇包括4个方面。（1）农村低保对象就医时，减收基本手术费和CT、核磁共振大型设备检查费20%，减收普通住院床位费50%。（2）农村低保对象参加当地合作医疗的个人缴费部分，由区县政府资助。到指定医院就医后，按规定报销住院费用、门诊医疗中的大病治疗费用，以及合作医疗办事机构组织的体检费用。报销起付标准、报销比例和最高报销限额按照当地合作医疗规定执行。对农村低保对象中的五保对象、重残人及特困人员可适当放宽条件，提高救助标准。具体办法由各区县政府自行制定。农村低保对象家庭收入增加，不再享受低保待遇后，其个人缴费及费用报销等按一般合作医疗对象对待。（3）农村五保对象和由民政部门管理、享受定期定量救济的20世纪60年代初精减退职老职工等民政对象发生的医疗费用经合作医疗报销后，剩余部分的报销办法，按原有政策规定执行。（4）农村低保人员以及其他困难人员因患急重病，经农村合作医疗报销后，个人医疗费用负担仍然过重且影响家庭基本生活的，可申请享受临时救助。

2007年3月28日，北京市政府办公厅转发市民政局等部门《关于进一步完善农村特困人员医疗救助制度的意见》，完善了医疗救助待遇。2007年4月3日，北京市民政局等部门印发《进一步完善农村特困人员医疗救助制度实施办法》。

2008年12月26日，北京市民政局等部门联合发布《关于规范和统筹本市城乡医疗救助制度的通知》，自2009年1月1日起，进一步规范医疗救助政策与城镇大病医疗保险、新型农村合作医疗制度的有效衔接，主要内容包括4个方面。（1）规范城乡医疗救助名称。将社会救助对象患常见病、慢性病的医疗救助定义为“门诊救助”；将社会救助对象患危重病且经过各项城镇大病医疗保险和新型农村合作医疗报销有关费用后的医疗救助定义为“住院救助”。（2）提高门诊救助报销比例。将原慢性病、常见病门诊医疗救助的报销比例由50%提高到60%，每年累计报销额度仍为2000元。民政部门管理的城市“三无”对象、农村五保供养对象和因公致残返城知青的医疗救助仍按“实报实销”办法实施；20世纪60年代初精减退职老职工的医疗救助仍按“三分之二”享受待遇。（3）取消住院救助报销起付线。即在2007年取消慢性病、常见病医疗救助每年500元报销起付线的基础上，进一步取消危重病（大病）医疗救助每年500元的报销起付线。（4）提高住院救助报销比例及额度。将原危重病（大病）住院医疗救助的报销比例由50%提高到60%，报销额度最高标准由1万元提高到3万元，以进一步缓解特困群众因患大病给家庭生活带来的沉重负担。

（四）教育救助

教育救助是国家和社会为贫困地区和贫困家庭学生提供帮助和支持以保障其受教育权的实现。教育救助既是社会救助体系的重要组成部分，又是实现教育公平的重要内容。我国历来重视教育事业的发展，但因种种原因，一些贫困地区和贫困家庭的适龄儿童仍面临上学困难，或因经济困难而辍学的问题。20世纪80年代以来，我国在普及义务教育的同时，也开始积极探索建立教育救助体系。现在，我国已初步建立了以“两免一补”、经常性助学、农民工子女就学、高等学校困难毕业生救助、特殊困难未成年人教育救助为主要内容的教育救助制度。

“两免一补”是国家为解决义务教育阶段贫困家庭学生上学难而实施的一项资助政策，主要内容是对义务教育阶段贫困家庭学生免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费。“两免一补”最初是对农村贫困地区实施的一项教育救助。2001年秋，中央开始对中西部地区农村义务教育阶段学生试行免费提供教科书制度。从2005年起，国家免除扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。2006年6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过新修订的《义务教育法》，明确规定“实施义务教育，不收学费、杂费”。2007年，我国农村全部免除义务教育阶段学杂费。2008年，我国全面实现城乡免费义务教育。

1997年8月22日，北京市教委、北京市财政局联合发布《北京市中小学学杂费减免办法（试行）》及《北京市义务教育阶段人民助学金制度〈试行〉》，对全市经济困难家庭的中小学学生，可视其实际情况减免学杂费。同时，北京市建立了人民助学金制度，全市普通初级中学、普通小学（含特殊教育学校）因家庭经济贫困就学困难的学生都可享受人民助学金。人民助学金分为甲等人民助学金和乙等人民助学金两种。城镇地区家庭人均收入低于最低生活保障线（当时标准为人均月收入190元）的学生和农村地区家庭人均年收入低于本区、县制定的特困户标准的学生享受甲等人民助学金，甲等人民助学金的发放标准是：城镇地区普通中学学生平均每人每月40元，普通小学学生平均每人每月30元；农村地区普通中学学生平均每人每月30元，普通小学学生平均每人每月20元。城镇地区家庭人均月收入低于210元的学生和农村地区家庭人均年收入低于本区、县制定的贫困户标准的学生享受乙等人民助学金，乙等人民助学金的发放标准是：城镇地区普通中学学生平均每人每月30元，普通小学学生平均每人每月20元；农村地区普通中学学生平均每人每月20元，普通小学学生平均每人每月10元。山区寄宿制学生平均每人每月发放伙食补助30元。革命烈士子女、享受社会优抚待遇家庭的学生和残疾学生，享受人民助学金的条件可适当放宽。

2002年6月27日，北京市教育委员会、北京市财政局、北京市物价局印发《关于九年义务教育阶段学生免交杂费的通知》，自2002年9月1日起，对全市九年义务教育阶段学生实行免交杂费政策。从2006年秋季开学开始，北京在远郊农村地区全面实行“两免一补”政策，对10个远郊区县公办义务教育学校就读的有北京市农村户籍的学生免交教科书费；对有北京市农村户籍的山区学生、城乡低保家庭学生、残疾学生（含随班就读）每人每年提供300元助学补助；对10个远郊区县公办义务教育学校中农村户籍的住宿生、特教学校住宿生、城乡低保家庭的住宿生免交寄宿费，每人每月发放100元伙食补助。

2007年9月4日，北京市教委等部门发布《关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知》，决定从当年秋季开学始，在城八区公办义务教育学校就读的有本市户籍的学生免收杂费，其中本市农村户籍学生免交教科书费。

在对义务教育阶段实行相关教育救助的同时，北京市也先后制定有关政策，对高等学校特困学生给予困难补助。1998年11月14日，北京市教委、北京市财政局印发《北京市属普通高等学校特困生补助办法》，对学生家庭人均收入低于最低生活保障线者，给予每生每月100元（全年按10个月计算共1000元）的困难补助。2001年4月9日，北京市教育委员会、北京市财政局印发《北京市属（市管）普通高等学校特困生补助办法的通知》，将特困生补助标准提高到每生每月平均190元（全年按10个月计共计1900元）。

2007年6月25日，北京市民政局等部门联合发布《关于实施高等教育新生入学救助办法的通知》，决定从当年起在全市范围实行高等教育新生入学救助办法。根据此办法，凡享受本市城乡居民最低生活保障待遇家庭和享受生活困难补助的重残人家庭中，当年参加全国普通高等教育入学考试，在本市高等教育招生计划内，经北京教育考试院高等学校招生办公室正式录取，考入普通高等学校接受全日制本科、专科或高等职业教育的学生，可申请入学救助，当年救助标准为4000元，学费低于上述救助标准的，按实际发生金额救助。

从2009年起，北京市将高校新生入学教育救助范围扩大到城乡低保边缘家庭，获录取的高等教育新生持录取通知书、居民身份证、户籍册及家庭收入证明等相关材料到户籍所在地民政部门办理相关手续，即可领取一次性临时救助金4000元。

另外，北京市也建立了住房救助、灾害救助、临时救助、流浪乞讨人员救助、残疾人救助等相关救助政策。