警察对近代市政道路的维修
——以北洋政府时期的北京为例
内容提要：清末北京警察机构初设时，除了基本的治安管理外，还负责经营土木工程、修整街道等市政事务。1914年北京的市政公所成立，负责城市的总体规划和基础设施，但京师警察厅仍承担重要市政职责，其对市政道路的建造和维修起到了重要的作用。京师警察厅和市政公所在市政项目上分工合作，不仅利于近代公共交通系统的形成，并且促进了近代城市社会生活的发展。
关键词：警察 北京 市政 道路
清末民初，城市人口大量增加，生活频率加快，各种新式交通工具逐渐出现，对于城市道路的改善有了更明显的需求，可以说是近代城市交通体系形成和道路发展的关键时期。清末北京警察机构设立后，除了基本的治安管理外，还负责经营土木工程、修整街道等市政事务，是市政、司法和警察混合为一的机关。1914年京都市政公所成立后，设立工务科，专门负责“道路桥梁之实施兴修事项”，但北京市政的许多工程，如工务、公用、土地、财政、卫生等，都是“无不赖公安行政为之协助”。可以说，从1914年至1928年，北京的市政管理体制是由两个政府机构组成，即京都市政公所和京师警察厅。这两个市政机构在许多项目上进行合作，但又有各自的职责范围。市政公所主要负责城市的总体规划和基础设施，如道路的建造和维修。京师警察厅作为当时北京重要的市政机构，根据当时城市交通道路的实际情况，在制订各种交通法规、采取多种措施规范交通秩序的同时，对于城市道路的建造和维修也起到了关键作用，这不仅利于近代公共交通系统的形成，并且促进了近代城市社会生活的发展。近代警察对交通秩序的管理已有学者进行了研究，但对于作为市政管理机构警察所承担的道路建造和维护问题还少有研究。本文尝试从警察机构的市政职能来考察北洋政府时期（1912～1928），北京警察对城市道路的维护，由此不仅可以很大程度上反映这一阶段全国，特别是大中城市道路维修的总体情况，亦可反映出在近代化发展过程中以警察机构承担市政职能这种新型而又典型的城市管理模式的特点。
一
清末以前，北京城内有几条用石板和石条铺设的大路，但绝大多数道路是未加铺设的土路。北京的主要道路一般分为三部分，中间最宽的部分称甬道，约比两边路面高，车马多行于甬道，两侧道路的宽度不足甬道的一半，两边商铺林立。商铺外沿甬道旁有卖饮食品和杂货等小摊及说书的棚子等，行人多在其间行走。北京街道多是土路，由于土质松散易干以及行人、商贩不加保护，经常是“无风三尺土，有雨一街泥”。到20世纪初，在常年滥用和缺乏维修的情况下，北京的道路状况更加恶劣。
义和团运动后清政府设置的工巡局注意对道路进行整修和保护，将原有甬道翻起，使中间及两侧均成同一高度，中间为人行道及轻便车道，左、右两侧为重车道，中间甬道的左、右两边设沟以便排水，以用条石及水泥固定路面，道路左、右两侧种植杨柳，安设路灯，撤销全部小摊，每隔一二百米配备巡捕，维持交通和保障安全。这次重修，一定程度上改善了北京恶劣的道路状况，“是北京道路的一个新纪元”。在清末的最后几年，一部分大街已修改成马路，成效“颇有可观”。有竹枝词对此表示了称赞：“大街拥挤记当年，高在中间低两边。一自维新修马路，眼前王道始平平。”
进入民国后，清末道路整修带来的局部交通状况改善很快就面临了新的挑战，当地政府不得不进行变通，但依照其组织和财政情况，不能对涉及交通的所有情况进行考虑，必须确定重点。当时北京由于“顶急的是要整洁道路，便利交通”，所以道路工程在北京市政中成为重点。道路如何能够整洁，交通如何能够便利呢，当时的人认为，不和当时世界其他著名的都市相比，仅就北京而言，至少可以做到让街道无论是大雨滂沱还是阳光普照“均可步行，不愁泥泞，不遭坎坷的苦痛，不受臭味的熏蒸”。所以，“为了对付人口的增长和迅速的商业化所带来的街道交通的急剧膨胀，城市改革家们将铺设和更新街道道路作为他们考虑的第一个重点”。
二
1904年至1929年的25年间，北京共修筑了96.7公里长的碎石路和8.27公里长的柏油路。因为柏油路成本比较高，新修道路多是碎石路面。道路建成后，维修便是最重要的问题了。“道路维修费用占去了用于改善道路状况专项资金的大部分。”除去自然磨损外，这一时期北京最常见的道路类型——碎石路，明显不如柏油路耐用。修路时节省的成本却造成了高昂的维修费用，“市政公所多年因修补马路所耗已属不赀”，1914年至1918年间，市政府共花费173000元对相当于10公里的街道进行维修，大约占全部公共工程拨款的60%。
“修治道路，原为运输便利起见。其运输器具之构造重量大小，均与道路之建设有密切关系。”北京商民搬运货物，大多数使用旧式窄轮大车，往来装载。在未修马路时，这种重载大车往返于土道上，“尚无大碍”，但在北京主要大街和住户繁盛之巷碎石马路多已修筑后，这种旧式窄轮重载大车对道路的损坏便明显起来。这种大车“轮辐坚重”，新修的碎石马路一经轧压，“立见坑坎之状”，“往往上月甫经修好，下月已形损坏，此处尚未竣工，彼处更需翻修，修路经费耗去无数，各处马路迄未平坦，究其原因，实以旧式窄轮重载大车轧压所致”。
为保护新铺设的道路，京师警察厅对载重大车进行了严格限制。在1925年《改良大车车轮办法》未颁布之前，京师警察厅就已要求各区署警察严格限制重载大车的运载数量，规定“单套车如逾五百斤，双套车如逾一千二百斤，三套车如逾一千六百斤，并即将车夫带区罚办，不得姑宽”。市政公所对于大车车轮也加以改良，规定车轮厚度，至少不得在四寸半以下，不符合要求的车辆，不许通行马路。市政公所和京师警察厅对各区重载大车往来，规定绕道路线，并在各马路交通地点由守望警察注意看护，遇有重载大车随时指导制止，如有违背规定，守望巡警应“切实禁止”。但直到1925年，北京街道上仍有不少“旧式重载大车任意经行”。为护养北京道路，京师警察厅与市政公所进行多次协商，确定“根本办法，确在改良大车制度”，并于1925年11月会同订定《改良大车车轮办法》，该办法共计6条，“最要之点，在加宽车轮，减少马路承受轧力，其宽轮尺寸，系经详细研究，暨轮边之宽为四寸（中国营造尺）”。自新订车轮式样公布之日起，各车铺不准再制造旧式车轮，各用户旧有大车，限于半年内一律改换新式车轮。先换者酌予免捐，逾期者照章处罚。为便商民周知，京师警察厅和市政公所将该办法均有逐条登报公布，并将新订车轮式样绘图说明。市政公所和京师警察厅对于京师大车车轮的改革，取得了很好的效果，旧式车轮的大车在北京城内遭到禁止，只能在郊外的乡村道路上使用。政府的干预减少了车辆对道路的损害，一定程度上延长了道路的寿命，减少了维修，降低了成本。
要保护道路路面，还应限制商民随意对道路进行刨挖。市政公所规定，北京商民“凡有因公拟刨马路者，不论区域大小均须先报明警厅，由厅函转本公所查明核准后方准开工”。如自来水公司“有增设或修理地管及当街售水龙头等工作”时，应事先预计工程大小及所需时期，先呈报警察厅，由警察厅转报到市政公所，由市政公所进行核定，核准后，仍由警察厅转告自来水公司进行施工。实施施工的具体日期由警察厅回复市政公所。如果一星期内未接到开工时日的回复，市政公所可向警察厅询问情由。
三
政府修路资金有限，北京需要修筑的道路很多，为缓解政府财政困难，市政公所鼓励发挥民间修路的积极性，并颁布了成文的条例进行规范。京师内、外城各区市民如有集资或独资修治本街道路者，首先应禀报京师警察厅，由京师警察厅详报给市政公所，公所派员会同警察厅暨原发起人进行具体查勘、绘具线路图及估计修造工价；兴修时如所集经费不敷使用，市政公所根据工程具体情况酌量补助1/3或1/4，“以成义举”；兴工之后所有指挥车马、暂时交通暨弹压工人各事均由各区警察署负责办理；全路完竣后仍由发起人具报市政公所派员查验接收，交由京师警察管理。为表彰民间铺路行为，捐款1000元以上者，由大总统亲自授予光荣匾和金质或银质奖章，捐款不足1000元者，由内务总长颁发此类奖励。
京师警察厅在鼓励民间修路过程中起到了重要的联系作用，如上文所述，北京市民不管是独资还是集资修路，都是首先禀报本管警察区署，由各区警察署会同市政公所进行具体商议执行。市政公所资金缺乏，需要民间协助修路的，在没有市民主动提出集资时，也是由各区警察负责约集绅商铺户，商讨筹款修路事项。在京师警察厅的协助下，1914年至1918年，北京民间共集资修建碎石街道1442米，总耗资13701元。
四
市政公所开工修筑道路时，涉及交通秩序维持和材料安放等事项，需要京师警察厅进行协助。如1919年3月，市政公所改修正阳桥工程时，特地请“该管署派员到所当面接洽规定办法”，并要求“派警随时妥为照料，以重公务而利行人”。京师警察厅按照市政公所的要求，派员前往市政公所会同议订了《工程期内临时指挥车马通行办法》9条，并负责广贴布告，让过往商民知晓工程期间具体交通规定，以便商民通行。在工程地点，京师警察厅还加派队警协助巡守长警进行指挥照料。京师警察厅指挥工程修建车马通行的办法具体可参见下文。
改修正阳桥工程期内临时指挥车马通行办法
一 该桥桥面原分东、西、中三桥，现议定工程分两段先后兴修，修东桥时西面照后列办法酌量通行，修西桥时亦如之，但中间桥面因拆卸及半，工程上恐有为限，应由区设桩栏绳禁止通行，并于南北两端树立指挥牌以资指导；
二 工程期内，汽车、马车、桥车、人力车等均由酌留通行之处照旧通行，但人力车空车一律禁阻通过；
三 工程期内，正阳门东西两边门洞酌留一边通行车马，修东桥时限定由西门洞出入，不得走东门洞，修西桥时限定由东门洞出入，不得走西门洞，但赴东西车站马车得由城内绕行出入；
四 工程期内由车站至南城一带车马，除重载大车等照后列办法外，其汽车、马车、人力车等项，亦应绕行。修东桥时，东车站往南车马应进东门洞绕由西门洞行走，修西桥时西车站往南车马应进西门洞绕由东门洞行走；
五 工程期内所有重载大车（轿车、装货者认为重载大车）及骆驼均应限定，绕由崇文门、宣武门两门出入，正阳门东西门洞一律禁阻通行；
六 重载大车及骆驼如系由车站运载货物至南城一带，除西车站应由货厂装运往西绕行外，其东站运货往南须由正阳桥迤东京奉路局新建之铁桥绕行；
七 排地车运送行李赴东西车站，或由东西车站运送进城，仍准照旧通行，但由车站运送行李至南成一带之地排车应照普通车马绕行办法办理，运送货物至南城一带之地排车应照运货大车及骆驼绕行办法办理；
八 工程地点须加派队警协助巡守长警指挥照料，以期周密；
九 本办法俟工程完竣即行取消，在工程内如有应须变更之处，得随时酌量变更。
五
清末北京工巡局翻修道路时，为维护道路和交通安全，已开始在新修整道路左、右两边种植树株、安设路灯。北洋政府时期，京师警察厅负责路街树株的种植事宜。1914年，京师警察厅于先农坛内辟地收养贫民，教以树艺技能，1924年9月，将其改称贫民教养院第二附属教养院。新修道路需要栽种树株时，京师警察厅先呈报内务部，请内务部与农商部进行协商，农商部同意后，饬令所属林业试验场拨给，再由京师警察厅派员“前往运取，允配种植”。1917年3月，府右街等处马路应种洋槐树株1120余棵，即是按照上述程序进行。同年3月，正阳门内、外等处马路两旁所种洋梧桐树多有枯萎，京师警察厅请示内务部补种177株，其具体过程也是按照上述程序进行。京师警察厅不仅负责栽种马路两边树木，并且还负责对所辖区域的树木进行保护。如1916年，内外城马路旁栽种的树株“被雨冲刷，土壤甚浅”，到10月份，天气渐寒，冬季“不无冻伤之虞”，京师警察厅为保护起见，特意通告各区署转饬清道夫，“速将路旁树株加以培护，以免冻伤”。
北京马路旁边所栽树株除由农商部林业试验场拨给外，还有一部分由京师警察厅负责购买，所需费用在内务部承领，有时实际费用超过承领金额，所缺数额京师警察厅也会负责筹备。如1916年，京师警察厅负责正阳门花木的种植，共计需用2758.8元，而在内务部所领款银只有2000元，不敷数目由警察厅“种树项下开支，不再请领”。1917年全年，京师警察厅临时支出种树费1736元，所付工役费用为232元。京师警察厅栽种树株所用工役一般由其收养的贫民充任，因收养贫民有流动性，其树艺科工夫人数也不确定。以1927年3月为例，树艺科工夫人数为49人、41人、42人不等。
六
甘博在北京进行社会调查时看到，到1918年左右，北京主要街道和部分非主要街道依靠公共资金安装了电灯，照明情况良好；其余街道使用煤油灯照明，而煤油灯的亮光仅够让人看清路上是否有行人；非主要街道的照明费由沿街居民负担，有专人负责看管路灯，这些人归警察厅管辖。虽然主要街道在民初已安设了路灯，但就整个城市而言，未安设路灯的街道仍有不少。有人认为，1916年北京市政“一切应行举办要务仍有不齐备者，而路灯尤甚”。未安设路灯各街巷，不仅于交通不便，并且容易使道路遭到损坏，因此京师警察厅各区署要求地方巡守长警调查未燃路灯的街巷胡同，并“速劝令安设，以重公益”。路灯安设“不唯与交通有益，且免许多匪盗”，所以京师警察厅和一些热心绅商都很愿意安设路灯，京师不少路灯的安设也是得益于二者的协助。如1916年12月，前门外草厂六条至十条胡同并与兴隆街一带，夜晚十分黑暗，左一区巡长便会同各巷热心公益的绅士，“劝办路灯多支”，当月便得到实施。京师路灯的安设除了得益于热心绅商的襄助，也离不开警察的积极劝办。京师警察厅为了鼓励警察人员劝办公益电灯，对劝办出力的警察人员给予一定的物质奖励。
京师警察厅除积极劝办路灯外，还负责调查各警察署界内应安设而未安设电灯之处，以便报呈内务部。京师一些路灯使用煤油照明，有时因煤油涨价，一些街巷路灯停点，京师警察厅为避免停点路灯，令各区署“就近逐日巡查，若有停点者，务须令其续点”。如经费“果然不敷”，警察厅可“酌量增补”。路灯安设以后，保护也很重要。对于故意破坏路灯的行为，一经京师警察厅查获，便会“解送区署罚办”。京师警察厅接管了路灯管理工作之后，为劝办和保护路灯做了不少工作，据当时佛教改革协会负责人表示，“他感觉警方对这项工作管理得很好”。
经过京师警察厅和市政公所的努力，北京道路状况得到了很大改善，至1929年为止，北京的全部重要街道皆被改成碎石路和柏油路，许多街道得到了加宽和拓展，改善了交通状况。不少马路两边种上了树木，安设了路灯，既美化了城市环境，也方便了民众出行。然而，这种改变对于整个北京城来说是有限的。
首先，道路修筑范围有限。从清末到民初，京师碎石马路和柏油路的修建都是集中在内外城商业区和富人居住区，外城明显较少，这对主要生活在外城的普通民众来说，并没有享受到多少道路改变所带来的便利。当时的市民深有体会：“修理路政，竟修了那儿啦？原来光修理了那繁华的地方了，和那‘洋鬼子’居住和常走的地方。”
其次，道路修筑不坚固。北京的马路，除去几条比较讲究的，差不多都是用碎石块堆积而成。“在修筑马路之时，不过是铺满了石块，用汽碾在道上走几个来回就完了。”刚修之时，看起来异常平坦而且坚实，但“马路新修不过一星期，原来凸凹的现象依然露出来，数月之后……连山路也不如了”。尤其是在大雨之后，马路经过洗刷，本来面目立刻显现。修筑马路时“敷衍了事”也是一个重要原因。
再次，道路维修不善。道路修筑后，维修费用昂贵。新修的碎石马路比较容易损坏，需要时常翻修，旧有道路因长期使用也需要整修，但因资金困难，不少需要翻修的马路未得到及时修整。如安定门大街附近马路，“永年不翻修”，马路中间，坑坎难行，路旁所砌的砖，亦残缺不齐，白天尚可行走，一到夜间，“行人裹足”。还有不少交通繁盛的街道，道路高低不平，往来车马，稍不注意，“即有倾翻之险”。
最后，特权阶层滥用权力所造成的破坏。例如，对于重载大车在马路行驶，市政公所和京师警察厅进行了严格的限制，但仍不能完全避免人为因素对道路的破坏，特权阶级的存在是一个重要原因。这一时期军人拥有特权，京师“街市间逐日必有身着军队制服之人督押大车行走马路，守望警察无法禁止，遂不得不出于放任”，这对于“马路之保护，市政之整齐，均大有妨碍”。对于军用大车行走于受管制马路的情况，市政公所虽函请“各军事机关一体查禁”，“并函知警厅通饬各区申明旧案切实办理”，但直到1927年，仍时有军用大车在限制路线通行，对于守望巡警的禁阻，置若罔闻。
虽有这些问题，但考虑到当时的社会和政治环境，北京路政取得有限的成绩亦属不易，这其中应认识到京师警察厅所发挥的重要作用。
北洋政府时期是中国近代城市管理制度发展的重要阶段，也是中国近代化发展的重要阶段，这一阶段警察对北京市政道路的维护具有一定的代表性，中国许多城市，如广州、成都、天津等都是如此。目前，近代警察机构的市政管理作用未被充分认识，这使得学术界对警察机构的认识仅限于治安的层面上。在中国城市管理从传统向现代转型的过程中，警察机构是具有代表性的过渡机构，在一定程度上可以说，从清末到北洋政府时期，在普遍未设市政府的城市中，警察机构承担了市政府的职能，甚至有学者认为，“各市市政，能否办理尽善尽美，要以警察之能否得力”。这种由警察机构承担市政职能的城市管理模式最能代表当时中国城市，特别是大城市所进行的城市管理的普遍形态，也最能够突显城市管理转变过程中的阶段性特征。
（作者：丁芮，天津社会科学院历史研究所）