一 国际制度的内涵

1．概念的提出及其界定

国际制度作为国际关系理论研究的重要概念，始于20世纪七八十年代，但是，作为一种国家间交往的制度化安排或共同的行为准则，国际制度在国际关系实践中的雏形，发端于威斯特伐利亚和会，之后以欧洲为中心的国际社会的逐渐成型。

人类社会的组织形式自古就有，“制度”（institution）一词是从拉丁语派生而来的，表明“一种已确定的活动形式，这个概念的产生远远早于政治学和社会学的发展”。1648年《威斯特伐利亚和约》首次确认了国家主权、独立、领土等早期国际关系准则，开创了通过多边国际会议形式解决国际争端、结束战争的先例，为近代以后国际会议的普遍化奠定了初步的经验。到19世纪，政府间国际会议制度已经形成了一系列规则和程序。1815年的维也纳会议上，欧洲列强对拿破仑战争结束后欧洲各国疆界及政治秩序进行了明确的规范。此后直到第一次世界大战爆发之前，持续不断的会议外交构成了欧洲国家解决有关共同利益问题时普遍接受的多边机制，史称“欧洲协调”。19世纪中叶，一批以专门性、技术性的国际合作为职能的国际行政联盟建立起来，这是最早出现的具备常设机构的国际组织。1899年和1907年在海牙召开的两次国际和平会议，不仅完善了国际会议的制度化水平，而且推动了近现代国际法的演变，确立起和平解决国际争端的原则和程序。20世纪经历了两次世界大战的洗礼，世界各国和人民强烈渴望国家间关系的和平与秩序，国际联盟和联合国的先后建立都可以视为在战争结束后构建全球性集体安全制度的尝试。《联合国宪章》的宗旨和原则革新了国际关系的准则，各种全球性、区域性、多边性、双边性的制度化机制均有重大突破，以国际组织、国际法、国际公约、国际会议等形式为主要载体，内容涉及政治、经济、社会、能源、环境等全方位的领域。冷战结束后，世界上不同类型的国家都卷入了全球化的大潮，规范国际关系运行的原则、机制、规则在更大范围内得到国际社会的接受和认可，国际制度在国际关系中的地位和作用更加充分地得以彰显。

正是随着近代以来国家间交往的制度化发展进程，国际制度及其相关概念逐步进入国际关系理论研究的范畴。“至少从二战结束以来，国际制度的作用已经成为世界政治研究的重要内容。”1947年在美国波士顿创刊的学术期刊《国际组织》（International Organization）集中了二战后初期关于制度化研究的早期成果，重点以联合国、国际货币基金组织等政府间国际组织的章程、投票程序、组织机构等作为研究对象。然而，冷战的束缚制约了政府间国际组织发挥作用，联合国沦为美苏对抗的场所。到20世纪60年代末70年代初，世界政治经济发生了重大转折，具体表现有：美国由于越南战争的巨额军费开支，国际收支状况恶化，霸权地位动摇，导致“布雷顿森林体系”瓦解；东西方关系相对缓和，西欧、日本在经济上崛起，发展中国家作为一支整体力量活跃在国际舞台上；国家间的经济联系和依赖不断增强，经济因素在国际事务中的地位上升，跨国公司等非国家行为主体的作用突出；等等。上述变化促使国际关系理论研究转向探讨更加广泛意义上的国际社会组织方法与制度框架，而不仅仅是着眼于正式的国际组织，“国际制度”的概念及其相关研究也由此应运而生。

1975年，《国际组织》杂志夏季号发表了题为《对技术的国际回应》的专辑，其中，约翰·鲁杰的论文《对技术的国际回应：概念与趋势》与厄恩斯特·哈斯的论文《是否有漏洞？知识、技术、相互依存以及国际机制》最为著名。两篇论文都提出了“国际机制”（International Regime）的概念，即：“由一组国家接受的相互的预期、规则与规定、计划、组织的动力以及财政的承诺”。此后，“国际机制”一词，在世界各国政治、经济、文化等领域相互依存日趋紧密的背景下，成为国际关系研究的热点。1981年斯蒂芬·克拉斯纳提出，国际机制是指在特定国际关系领域的“一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序、行为体的预期以之为核心汇聚在一起。原则是指有关事实、因果关系和诚实的信条；规范是指以权利和义务方式确立的行为标准；规则是指对行动的专门规定和禁止；决策程序是指作出和执行集体决策的普遍实践”。这一定义得到了广泛的接受和引用，其后，有关国际机制的理论进一步发展。到80年代中后期，对于国际机制的研究开始与对国际合作的探索结合在一起。罗伯特·基欧汉在此基础上提出了“国际制度”的概念，发展出了新自由制度主义。

基欧汉认为，制度包括两个方面的含义，一方面指“一种普遍的行为模式或分类”，另一方面指“一种特定的得到正式或非正式组织的人为安排”。具体而言，基欧汉认为国际制度包括三种形式：正式的政府间国际组织或跨国非政府组织；国际机制；国际惯例。“国际组织是指设有官僚机构和领导成员的，并使他们能够对各种国际事务作出反应的目的性实体；国际机制是指得到政府一致同意的、涉及国际关系特定问题领域的有明确规则的制度；国际惯例是指包含着默示的规则和理解、塑造行为体预期的非正式制度。”在基欧汉看来，无政府状态下的国际关系中，只要存在互利关系，就可能出现相互合作。国家间合作的可能性取决于某个特定领域在相互依赖基础上是如何被制度化的，这些制度化安排表现为国际组织、国际机制、国际惯例的创建和完善，三者是相互作用的一个整体。“惯例、机制和组织之间的区别在实际上不像这种程式化的描述所暗示得那么明显。谈判所得的协议中总是包括一些处于惯例性理解边缘的明确规划，它们或多或少都有一些含糊的地方。而也许没有任何例外，国际组织总是隐含在国际机制之中：它们所做的主要的事情就是监督、管理以及调整机制的运作。组织和机制在理论分析中可以分开，但在实践中它们却是同一事物的不同表现而已。”惯例、机制和组织三者的汇合，就构成了国际制度。就这样，基欧汉系统地确立起国际制度的概念框架，形成了独具特色的国际制度理论学派。

尽管部分学者倾向于认为“制度”的涵盖面比“机制”更为广泛，“它既含有机制所强调的规范性含义，也包括操作机制的组织机构和执行机制所造成的后果”，但基欧汉对“国际制度”的界定与克拉斯纳的“国际机制”概念在内涵上基本是重叠的。因此，这两个概念在探讨国际关系制度化和国际行为规范化的文献中经常被当作可以互换的同义语来使用，本书在后文的分析研究中亦采纳这一观点。

2．国际制度的作用

在无政府状态的国际关系中，国际制度的产生是国际关系行为主体之间相互依赖程度不断发展的必然结果。行为体的共同需要，产生了不同领域的国际制度，其设计初衷是稳定国际关系，促成国际合作、实现国际社会各行为体之间的秩序与和谐共处。国际关系三大主流理论对于国际制度的地位及其作用的认识各有侧重，可以分为基于权力（power-based）、基于利益（interest-based）和基于知识（knowledge-based）。

现实主义和结构现实主义理论对国际制度的看法围绕权力展开。在现实主义者看来，无政府状态的国际社会中，国家是自私理性的行为体，权力起着决定性的作用。国际制度是国家之间权力分配的结果。爱德华·卡尔认为：“国际法和国际组织是权力与国家利益的副产品。”汉斯·摩根索也将国际组织视为一种权力工具，是“运用旧的外交技巧的新场所”。以肯尼斯·华尔兹为代表的结构现实主义者，强调国际体系的权力结构对国家行为起决定性作用，认为国际法、国际机制、国际组织、国际惯例等虽然构成了调节国际关系的制度框架，但是只能起到从属的作用。正如米尔斯海默所说的，“制度所反映的是各国基于国际权力分配而做出的自我利益估算。制度是由体系中实力最强大的国家创建和塑造的，它们这样做的目的在于保持乃至增进它们对于世界权力所占有的份额。因此，制度从实质上讲不过是施展权力的竞技场”。罗伯特·吉尔平的霸权稳定论是结构现实主义者有关国际制度的代表性理论。在其著作《世界政治中的战争与变革》一书中，吉尔平提出霸权国家凭借实力与威望，制定霸权体系的基本原则、规则、规范和决策程序，即国际制度。换言之，国际制度是霸权国提供的公共物品，受权力结构尤其是霸权国家意志的支配。因此，现实主义者和结构现实主义者虽然都承认国际制度在国际社会中的存在和作用，但只能是受制于权力分配结构的工具性作用。

新自由制度主义理论对国际制度的研究以利益的聚合为出发点，在国际关系理论流派中发展最系统，理论化程度最高。与结构现实主义一样，新自由制度主义承认国际社会处于无政府状态，国家是自私理性的行为主体。但是，不同于结构现实主义，新自由制度主义认为，国家在无政府状态下对国家利益的利弊权衡必然产生国际合作，而国际制度是国际合作的保障。国际制度一旦确立，就成为国际关系中的独立变量，通过确立法律责任、减少不对称信息以及降低交易成本等方式来促进国家间开展合作。在新自由制度主义看来，国际关系的实质是合作，权力因素虽然在国际制度的形成及维护过程中发挥重要作用，但国际制度通过确立国际关系行为规范来限制国家追求国家利益的方式，从而制约权力斗争，甚至改变国际体系中的权力结构。对于霸权稳定论，新自由制度主义认为，“国际合作可能通过霸权的存在而培养起来，同样，霸权也需要其他国家的合作来制定和执行国际规则。霸权与合作并不是可以互相取代的，相反，他们常常是相互的共生的关系”。因此，国际制度不再是霸权的附属物，而是能够影响国家国际行为的独立变量。

结构现实主义和新自由制度主义对国际制度的观点都依赖于物质因素的分析，属于传统的理性主义研究范畴，而20世纪80年代末兴起的建构主义理论则从文化、观念出发来分析国际制度，强调非物质因素的建构作用。建构主义认为，国际关系是一种社会建构，“国际结构不是物质现象，而是观念现象”。“国际生活的特征取决于国家与国家之间相互存有的信念和期望，这些信念和期望在很大程度上是由社会结构而不是物质结构造就的。这不是说物质力量和利益不重要，而是说物质力量和利益的意义和效用取决于体系的社会结构。”“权力和利益之所以具有它们实际上所具有的作用，是因为造就权力和利益的观念起了作用。”从建构主义角度看，国际制度是一个基于规范的社会性概念，价值观念、文化、知识等非物质、主观性因素对国际制度的形成和发展有着重要作用。而且，国际制度是一个动态的学习的过程。国际制度与国际行为主体之间是一种双向互动的关系，一方面，行为体建构了制度；另一方面，国际制度也建构了行为体的身份、利益，从而影响了行为体的行为。

如上所述，围绕国际制度与国家权力、国家利益、观念认同之间的关系，国际关系三大主流理论从不同的角度研究国际制度的作用及地位。结构现实主义认为权力结构决定国际制度，国际制度是霸权国的工具；新自由制度主义认为国际制度是基于行为体自身利益考虑的理性的结果，强调国际制度对国家行为的影响和制约；建构主义理论强调观念、文化，在基本理论主张上与前两者相去甚远，但承认国际制度作为独立变量能够对国际关系和国家行为产生影响。国际制度理论正是在三大主流国际关系理论的相互质疑、相互补充中逐步发展和完善起来，其“发展方向将是新现实主义、新自由主义和建构主义理论的相互借鉴，传统理性主义方法和社会学方法的相互结合”。实践中，当前人类社会的几乎所有领域都形成了一系列的国际制度，不仅其自身的规范化程度大幅提高，而且在国际事务中行动能力与权威性也大大增强。国际制度的存在与运作，构成了与权力政治体系并存的制度体系，对于协调国家间关系，促进国际合作，增进信任，减少冲突，维护和平与发展发挥了积极作用。通过向国际社会提供公共物品，国际制度为国际社会的正常运转提供了保障，降低了国家参与国际事务的交易成本。通过为国家行为提供合法性依据，国际制度催生了一整套行为体认同和遵循的原则、程序、规范，促进了国际社会的有序运行，使国际关系具有了连续性和稳定性。

3．国家与国际制度

国际制度归根结底是主权国家创建的产物，是国家间相互依赖关系不断发展的必然结果。“相互依赖的世界提出了一个根本性的问题，即各国如何通过合作的集体行动，来管理和治理日趋增多的全球公共问题。”主权国家参与创建或加入某项国际制度固然是基于国家利益的选择，但是，国际制度一旦确立，本身具有与国家不同的属性，能够在国际关系中独立发挥作用，甚至可能限制那些创造了国际制度的国家。国际制度在赋予成员国权利的同时，也规定了相应的义务和责任。在全球化浪潮快速推进的时代，国际社会对国际制度的需求越来越大，国家与国际制度的互动关系也越来越紧密。

主权国家创建、参与国际制度的动力来自国内、国际两个层面。在国内层面，对国家利益的追求是最根本的因素，包括国家对安全利益、经济利益、声誉、规范等方面的追求。在国际层面，全球化时代的治理需求、国际权力结构的压力等都是推动国家融入国际制度的因素。因此，国际制度具有相当高的权威性、制约性和关联性。“国际制度的不断发展与健全使得军事力量和经济力量的重要性相对下降，而国际制度本身成为权力资源，成功利用国际制度的国家会在不增加可见国力的情况下加大自己的权力。”国家与国际制度的关系已经成为国际社会衡量一个国家国际化程度的重要指标。一个积极参与国际制度的国家意味着在国际社会中获得更多的机会和利益，一个游离于国际制度之外的国家意味着将在国际社会中陷于孤立，或容易被国际社会所抛弃；一个遵守国际制度的国家拥有良好的国际声誉，一个明目张胆违反国际制度的国家则会招致国际社会的谴责甚至制裁。霸权国家需要国际制度，其目的在于实现霸权体系和行为的合法化；中小国需要国际制度，因为国际制度强化了主权平等，对霸权构成约束和制约；崛起中的大国需要国际制度，借以避免与既得利益国家的冲突，缓解崛起进程中的压力。简而言之，世界各国对国际制度的构建、参与越来越多。与此同时，国际制度的创建并非一劳永逸的。国际关系的不断变迁和转型，必然推动国际制度为适应需求而与时俱进。国际权力结构的变化，则是国际制度变迁的主要驱动力。从这个角度而言，国际制度仍难以摆脱国家权力的制约。

反过来，国际制度能够对国家的对外行为取向产生重要影响，并且引导国家在国际制度框架内界定国家利益。尽管国家仍然是国际关系最基本、最重要的行为体，国际社会缺乏强制性的超国家权威，但是，国际制度作为国际社会部分或全体成员利益和意志的体现，具有合法性和互利性，被越来越多的国家所接受。“从积极的意义上说，国际制度就是允许行为者可以做什么，如何去做，它们的目的是释放和扩大行为者在国际范围内的行动自由；从消极的意义上说，国际制度就是禁止或不允许行为者做什么，它们的目的在于限制、约束行为者在国际范围内有损他人利益或全球公共利益的行动。消极的国际制度无非就是对个体行动的适宜控制。”也就是说，通过确立起行为准则、规范，国际制度一方面鼓励那些采取合作行为的国家，另一方面则限制、惩罚那些采取不合作行为的国家。这样，在与国际制度的互动中，国家逐渐学会在制度框架中重新定义自己的国家利益，放弃短期的国家利益，获取长期的、符合共同利益的国家利益，从而制约国家无节制地追求国家利益，深刻影响国家的对外行为。对于制度外的行为体来说，国际制度存在的本身就意味着规范、标准和价值观念的力量，制度外的行为体也会形成与国际制度的互动，并且可能在经过一个学习与适应的过程后选择加入国际制度，从而扩大国际制度的作用范围。

在国际制度与国家的互动关系中，国际制度不仅规范国家的对外行为，而且能够对国家的国内政治产生广泛的影响。国际政治与国内政治之间一直存在着不可分割的联系。古雷维奇1978年在《颠倒的第二意象：国内政治的国际根源》一文中指出，过去学者只重视国际政治的国内根源，而忽视了国内政治的国际根源，应该重视国际力量如何作用于国内结构。到20世纪90年代，建构主义理论开始从观念、规范的国际传播角度探索国际制度的国内政治效应，有关国际制度与国内结构关系的研究渐成热点。所谓国内结构，是指“国家的政治制度、社会结构以及将两者结合在一起的政策网络”。国际制度对国家的影响，要通过该国既定的国内结构产生。任何国家都以自己的方式来接受、运用国际制度，同样的国际制度面临不同的国内结构，面临不同的历史传统、政治文化，会产生不同的效果。国际制度介入一国的国内生活后，该国需要在国内实施相应的立法活动来保证国际制度得到支持和遵守，需要在行政机构建设上做出相应的调整来适应国际制度的执行，由此可能重新分配国内政治行为体之间的权力资源。一国接受、采纳某项国际制度，意味着对该国利益、身份与偏好的塑造，引起该国内部相关理念、模式与社会生活的变化，进而影响、改变该国现存的国内结构。

总之，国际制度与主权国家在实践中互相制约、互相塑造。对于国家而言，国际制度绝不仅仅是用以限制、规范国家行为的一系列权利与义务的总和，而且是国家权力的重要来源。如同罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈所说，“如果一个国家能够使自己的力量被他国视为合法，并建立促使他国以和谐的方式确立其利益的国际制度，它未必需要像其他国家那样耗费昂贵的传统经济资源和军事资源”。从这个角度而言，一个国家与国际制度关系的变迁，既是国家基于自身利益的战略选择，也是国家实力与国际地位变化的体现。