第二节 理论基础

语言教育政策属于跨学科的基础性研究，它涵盖公共政策学、教育政策学、教育学、语言学和管理学等学科领域的相关知识。因此对它的研究产生影响的也包含相应学科的相关理论。本书选择两种主要理论作为研究理论基础。

一 公共政策与政策分析

公共政策是对政府与其顾客间的相互作用进行研究并揭示其特点的一种方法，政策研究和政策分析只是其不同称谓而已。政策分析学派虽然已经从它的顶峰衰落，然而公共政策和政策分析在关注政府做什么的方面依然是很有用的。为了更好地理解公共政策分析，首先必须对政策与公共政策理论有深刻的理解。

（一）政策与公共政策理论

1．政策：语言教育政策研究的元理论

英国公共政策专家科尔巴奇认为，“政策实际上是一种给思想贴上标签的方式，也就是我们理解世界是什么和世界应该是什么的方式”。这其中还包括那些在统治过程中寻求通过政策来表达利害和行动的人，政策是证明他们的正当性的一种方式。科尔巴奇认为，“秩序、权威和专门知识是政策的三个核心要素”。它们充分体现了政策特征之间的持续张力。

政策首先与秩序有关。政策通常意味着系统和一致性。政府的行为并非是专断的或者任意的，它受制于已知的普遍应用的规则。这样，政策就被看作是在公务人员的行为上设置了限制；同时，又使他们免于做出选择。在政策制定和实施过程中，不同政策主体间是否能够保持一致被看作是政策的一个主要问题。要实现政策一致性，就必须坚持使用规定的政策秩序处理政策问题。

其次，政策依赖权威。政策的效力往往依靠政策所代表的权威，权威是政策所代表的机构的权力或是得到决策者认可的权力。权威是政策合法性的标志，权威出自权威角色：部长、普通管理者、行政委员会。这些角色也许与政策设计无关，但是政策利用他们的权威，通过等级原则连接到组织而自上而下地贯彻。

最后，政策依靠专业知识。政策从来都不是空洞的，它与一定具体的实践领域相关。政策的制定建立在一定知识基础之上。政策知识可以再细分为实用的领域，比如教育政策强调的是教育而不是政策。随着时间逐渐推移，政策会发展出一套专门的专业知识，并且由于这种观点把政策看成是熟练的“解决问题”的应用，它会引发“政策是否起作用”的问题，而这又恰好产生了政策评估这个更进一步专业化的领域。

2．公共政策理论：语言教育政策研究的基础理论

在公共政策的定义中，其中较有代表性的观点有以下几种（参见表2-1）。

尽管这些论述在概念表述上有所不同，在分析角度上各有侧重，但还是可以看出有关公共政策的基本特征。郭巍青教授比较简练地概括了公共政策的定义，他认为，“公共政策是指在一定程度的社会参与的基础上，由合法的政府来制定和实施的、为解决公共问题而做出的正式决定或安排”。

（二）政策分析与公共政策分析框架

1．政策分析理论

关于政策分析，戴伊认为，“政策分析是发现政府做了什么，为什么做以及有什么影响”。政策分析的方法分为两种类型：公共政策的定性分析和定量分析。当经济学与现代管理结合，并被运用到公共部门中时，公共政策和政策分析就逐渐被经济学取而代之。换句话说，它们正在被新公共管理所取代。

近40年来，西方公共政策研究者在建构公共政策研究框架和模式方面做了大量的探索性研究。主要研究模式包括：麦考尔-韦伯分析模式，沃尔夫的系统分析模式，邓恩的信息转换分析模式，戴伊提出的八种分析模式和决策过程模型，以及霍格伍德和刚恩提出的过程、内容和价值三个维度的分析框架。可以说，以上分析框架和模式的提出，在很大程度上丰富了公共政策的研究思路和方法。

2．公共政策分析的三维度框架取向

通过上述对公共政策的定义、相关理论以及公共政策分析研究框架特征的归纳与分析，我们可以看出公共政策研究在客观上具有政策要素、政策过程以及政策价值这三个分析与研究的维度。尤其是要素、过程和价值这三个维度不是孤立的，而是相互联系、相互影响和相互制约的。这三个维度及其一些亚维度一起完整建构一个公共政策分析框架，通过这三个维度的有机结合可以实现三维互动，动静结合，系统分析的研究目的。在理论和实践上均具有一定的可操作性，对于构建语言教育政策分析框架具有科学借鉴意义和参考价值。现对这三个维度框架涉及的内容概述如下。

（1）要素维度。要素维度包括秩序、权威和专业知识三个亚维度。

其一，作为政策参与基础的秩序是政策有序推进与实施的保障，政策涉及的是使组织化的行为保持稳定和可预见，为此必须创造合理的秩序。创造秩序的过程应包含很多参与者，例如，人们可能会在政府一方同意每个学校有责任制定和实施自己的纪律政策，但是要使学校的纪律成为可预见性的，则要求许多政党和部门的参与。所以制定学校的政策与秩序的创造是密切相关的。

其二，作为政策参与基础的权威为政策提供合法性前提。权威是政策过程的最好起点，一项主张成为政策的前提就是拥有合法性权威。政策通常被认为是权威们的工作，权威，构建了政策制定与实施行动。当然确保地位卑微的人们有机会挑战权威，有效参与政策制定、实施和监督也同样重要。

其三，作为政策参与基础的专业知识为政策制定奠定科学基础。政策是务实的权威决策，重要的是要解决现实问题。而参与政策的基础要求参与者必须拥有解决相关问题的专业知识。专业知识并不是一般性的和飘忽不定的，它有一个专业化的焦点：例如，关于教育的专业知识，或者语言管理的专业知识。那些在功能上被定位为专家组的人声称对任何既定领域的政策负有责任。但是在政府内部和外部，还是会有大量为某种特定形式的专业知识而组建的各种中心，政府之中的专家会与这些外部专家保持良好的联系。

（2）过程维度。政策制定与实施或评价过程中存在独特的过程要素，它们既有垂直维度也有水平维度。政策过程中有不同的维度，参与者可以在不同的维度上攀援。在这些维度当中，并非一种是“理论”，其他是“实践”：这些维度都是同一过程的基本要素。垂直维度提供了合法性和规范性，水平维度提供了效力。

在政策运行过程当中存在着结构上的紧张（参见图2-2）。在垂直维度上，政策的特征是目标的确定性，评估的目的则是确保行动通向完成已知的目标；而在水平维度当中，存在多样性的博弈者，因此在什么是值得做的行动方面就为多样性提供了机会，也造成在如何进行评估方面产生模糊性。由于政策运行过程的这些要素总是出现，因此他们之间总会产生紧张。而且并不是所有观点都具有同样的效力，诉诸专家并不能解决问题。似乎不存在一个单一的，明确的与任何政策问题都相关的专业领域。

（3）价值维度。公共政策的价值是政策研究中最为根本、最为核心的问题。

语言教育政策研究的对象不是单纯的语言现象或语言事实，而是各种不同类型语言、不同地位语言之间博弈背后的利益关系、价值冲突和价值选择问题。语言教育政策的价值研究以价值哲学为基础，借助人们对语言本质的理解，讨论语言教育政策的价值，对语言教育政策的价值事实进行评判，最终确立语言价值规范，实现语言提升社会公平，促进国家建构与国家发展的价值目标。

3．公共政策分析三维度框架的适切性分析

在研究语言教育政策的过程中，本书采用公共政策“要素、过程、价值”三维度框架分析不同国家的语言教育政策特点。在关于影响语言教育政策制定和实施的要素方面，以语言要素为主，同时也将其他非语言要素列入其中。在语言教育政策过程分析中，将政策决策的垂直维度与水平维度有机结合，构成一个比较全面系统的分析模式。在语言教育政策价值分析中，既考虑到语言的价值功能，又将语言教育政策的批判理论致力于“研究社会不公的产生和持续过程，力求减少不公，以争取更大形式的社会公平”的观点增加到分析框架中，分析语言教育政策产生的教育公平与社会公平问题。

二 路径依赖理论

路径依赖的概念最初来源于生物学界，用来解释偶然性随机因素对生物种类演变进化路径的影响，后来美国经济学家大卫（David）将路径依赖（path dependence）概念引入经济学范畴，用于解释技术变迁中存在的问题。诺思（Noss）第一次将路径依赖问题引入制度变迁研究之中，并且创立制度变迁路径依赖的理论框架，开拓了制度变迁研究的新途径。此后，国内外学者对制度路径依赖进行了深入研究。

（一）路径依赖理论

“路径依赖”是历史制度主义范式中的一个重要概念，刘圣中认为，“它指历史发展进程中前期事件和制度范式在历史演变中会出现自我强化机制，从而形成一种优势地位，并对之后的事件产生影响，形成一种路径依赖性”。

1．解释制度结构延续和继承的路径依赖理论

在制度生成理论方面，无论是革命还是战争生成论，在对待制度变迁的态度上认为一种新的制度产生不是突然形成的，而是历史的延续和继承，具有路径依赖的特征。作为历史制度主义最重要的一种理论范式，路径依赖理论强调历史演变过程中某个重要的制度、重大事件或社会力量对当前制度建构所产生的内容、维度和模式方面的同质依赖性。在研究制度、习俗延续和发展时，普遍存在路径依赖现象。路径依赖理论不仅可用于解释历史延续性，也可用于分析历史要素在制度变迁中的重大依赖作用。

2．关键节点

关键节点（critical juncture）是理解制度变迁中的一个重要概念。从定性角度来看，历史制度主义者认为制度变迁包含了断裂平衡的动力学。断裂平衡解释了制度变迁过程中关键节点的重要作用，在发生重要制度变革时，通常会出现一个短暂的时机。一旦这个时机被有效地抓住，制度变革得以实现，在此之后制度又会保持较长稳定时期。历史制度演变中的节点非常关键，它们对于制度能否进入历史路径或轨道起着关键作用。

（二）路径依赖理论在语言教育政策研究中的适切性分析

路径依赖理论是研究制度变迁的一种重要研究方法。公共政策是政府选择作为或不作为的一种安排，其实际价值中包括了制度的特征。公共政策与制度在价值内涵上具有共核，即都是政府实施管理的一种手段。政策的制定也是沿着一定历史发展过程而进行，存在路径依赖的特性；同时本书研究的语言教育政策也以语言教育政策变迁演变过程为一个主要维度。鉴于这些理由，选择研究制度变迁的路径依赖理论来构建语言教育政策分析框架存在合理性和实用性。

1．路径依赖理论的适切性分析

路径依赖理论也适用于公共政策研究，主要因为路径依赖理论包含几项关键内容，这些关键内容实际上被分为几种理论分析方法。

一是时间序列分析方法。时间序列分析是指以纵向时间为线索分析制度变迁过程中时间的密度和长度，以此发现制度变革的频率与相似性。运用时间序列分析语言教育政策变迁过程时，可以分析先前的每个时间点所制定的政策为后一时间点制定政策设定了限制条件和可能的路径方向。比如后殖民时代前殖民地国家选择宗主国的语言为新独立国家的官方语就受到先前语言政策的约束和影响。

二是连续性和稳定性分析方法。连续性和稳定性是路径依赖的重要标志，保持基本格局不变就是路径依赖的结果。与连续性和稳定性分析相对的是断裂性和变化性的分析。因此，政策分析中可能出现连续性和稳定性分析、断裂性和变化性分析两种相对的分析并存的状况。在分析语言教育政策时，连续性与变化性分析并存，保持殖民语言的国家使语言政策保持连续性，而切断殖民语言联系则是语言政策变化性的体现。

三是因果链分析方法。因果链分析是制度分析中一种较常见的方法，一种制度的制定与形成建立在一定前提与原因之上。在分析语言教育政策时，一种新的语言教育政策的制定与实施都是建立在一定背景之下。比如东南亚国家的外语教育政策，20世纪80年代以来，一些非传统英语优势国家开始重视英语教育的原因，就是全球化的外部驱动和这些国家加入东盟后必须要掌握好英语所产生的内在动力二者结合的结果。

2．语言教育政策研究对路径依赖理论的发展

路径依赖理论强调通过分析制度变迁过程来理解历史制度主义的相关问题。在构建语言教育政策分析框架时，尤其是在对不同历史时期政策的分析时，需要从历史演进过程去分析语言教育政策变迁的历史过程。语言教育政策研究成果可以进一步发展路径依赖理论。

第一，从历时的角度研究语言教育政策可以进一步扩展对时间变迁在历史发展中价值的认知。路径依赖理论提出“把政治置入时间当中”，它宣示的时间性对解释政治现实有重要价值。研究语言教育政策也存在时间维度概念，既包括历时概念，也包括共时概念。在双重时间结构下，语言教育政策研究会得到深入地理解，其研究结果可以证明语言教育政策的选择是特定时代的产物。

第二，从语言文化变化视角丰富断裂式平衡观点。语言教育政策发展变化的道路充满连续与断裂，即所谓的断裂式平衡。而对东南亚国家语言教育政策而言，断裂平衡展现出更加特殊的内涵，既有传统的断裂挣扎，也有与现代世界语言教育政策的接轨融合；既有殖民语言留下的遗产，也有后殖民时期国语遭受挤压的困境，这些融合与困境结合出“单一语言制”式的断裂，或者“双语制”超稳定的格局。双重性的变迁值得我们深入分析。

第三，从文化依赖上发展制度的路径依赖。更深层次的文化依赖可能更适合解释东南亚国家的语言教育政策。作为一个保持文化多样性统一的文化体，这些国家文化多样性特征明显，都是数百或数千年形态不变的一贯性的文化体，每一种文化（比如佛教文化圈国家、伊斯兰教文化圈国家、儒教 [学] 文化圈国家、天主教文化圈国家）特质具有别的文化都不具备的特殊性。不同的文化价值观如何潜在地影响语言教育政策与实践？如何潜在地影响和规范着不同国家人们的现实语言生态，型构着不同的现实语言生活形态？这些问题都具有时代性。回答这些问题将加深对语言教育政策在文化依赖上的认识，也从文化上丰富路径依赖理论。