完善PPP模式推动湖南省民间投资增长的建议

廖仲华

近年来，湖南省民间投资呈现增速放缓、领域偏窄、竞争力减弱的特征。作为全国首批PPP试点省份，2014年以来共推出四批PPP示范项目316个，投资总额4848.67亿元。但是，从湖南前三批PPP示范项目的参与主体来看，无论是参与项目数量还是投资额度及比重，对于民间资本而言，参与PPP项目竞争的话语权明显不足，民营企业参与度不到20%。民间投资特别是民营企业投资PPP项目尚处于一种比较尴尬的境地，值得高度重视。

一 湖南民间投资参与PPP项目的困境

——民间投资PPP项目明显受限。当前，“细则不细”的问题突出，政府提供的支持民间投资的政策仍然是“大政方针”，而企业需要的是可执行的“实施细则”，现行政策允许的投资领域广泛与实际投资分布狭窄的现象并存。湖南民间投资主要集中在制造业、房地产业，在公益性事业领域的投资比重很低。而PPP项目主要涉及公共产品和公共服务领域，民间投资“挤出效应”更加明显，参与PPP项目的领域更窄、概率更小。

——政府及银行对民营企业信任不足。目前，政府对民间资本信任不足，地方PPP项目最终选定的资本合作方绝大多数是国有企业，企业资质、业绩、专业水平、注册资本等隐性障碍和歧视在谈判阶段就已将民企拒之门外。与此同时，政府和金融机构缺乏主动服务。例如，推行使用“湖南省投资项目在线监管审批平台”遇到重重阻力，上年以来国家投放的7批专项建设基金，民企所获支持资金占比不到10%，等等。从2017年开始，中央预算内资金取消了对竞争性领域的支持，专项建设基金和政策性贷款更加倾向于有政府背景的平台公司，民营类项目建设将受到更大的资金制约，民营企业获得政策性资金支持的机会更少，参与PPP项目的机会更少、竞争力更弱。

——民间投资PPP项目风险防范能力不强。一方面，民营企业存在机制上的“先天不足”。尤其是中小企业难以适应日益激烈的市场竞争环境，面对PPP项目，面对高收益与高风险并存的高新技术产业、“三新”产业，许多民营企业都是望而却步。另一方面，非法集资对民间投资是“雪上加霜”。由于自有资金短缺，一些民营企业为继续生存或者渡过“难关”，无奈选择高利率的民间借贷。湖南是全国15个非法集资案件“重灾区”之一，非法集资案件的高发频发，造成了民间投融资的局部坍塌，很大程度上制约了湖南民间投资的健康发展，影响了PPP项目的推广运用。

——PPP模式实践操作遭遇困惑。一是把 PPP 当作单一的融资工具，有些地方政府仅仅围绕融资进行方案设计，把不具备条件的项目纳入 PPP 项目，以此规避监管、达到快速融资目的。二是部分PPP 项目遭遇冷落，社会资本参与准经营和非经营PPP项目的意愿总体不高，即使签约但项目落地率也明显偏低。湖南前三批199个省级 PPP 示范项目，落地率只有33.89 %。三是民间投资PPP项目压力大，存在着定价机制执行难等问题。公共事业及公益服务的PPP项目，大部分属政府定价范围，但政府定价承诺是否能顺利通过价格听证会，是民间投资方最大的顾虑。即使明确是自主协商收费项目，PPP项目公司面对通信、电力、天然气等大型央企，收费谈判进程异常艰难缓慢。

二 完善PPP模式、推动湖南民间投资增长的对策建议

——加强对PPP内涵的审视。一是准确理解PPP中第二个P的含义。作为第二个P的投资人，在现阶段，这个P的内涵更大、范围更广，不是单指民间资本或民企私企，而是泛指社会资本，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股的国有企业。二是准确把握PPP投资人结构的变动趋势。目前，PPP投资人主要是国企特别是央企，私人或民营企业参与PPP的比例还较小。但是，PPP投资人“国退民进”，国企带动民企、国企与民企合作的格局正成形成，PPP模式日益发展成熟。三是准确区分PPP与BOT的本质差异。PPP与BOT既有紧密关联又有本质区别。BOT注重融资，关注的是风险和收益的匹配，PPP注重管理，关注的是效率和质量的提升。PPP要求政府与企业“风险分担、收益共享、激励相容”，更加强调合作各方发挥社会效益和履行社会责任。在此基础上，要特别注重对真假PPP项目的甄别，大大提高湖南 PPP 项目的履约落地率，更大范围、更深层次、更高水平地推动湖南民间投资健康发展。

——加快政府服务的转型。一是赋予地方政府更多政策空间。要根据湖南各地的区位条件、自然禀赋、发展程度差异，鼓励支持各地区、各园区因地制宜制定出台PPP实施细则和支持政策，创新PPP项目收益和分配机制，稳定民间投资预期，增强政策红利获得感。在PPP发展基金、财政奖补、正税清费以及PPP项目股权转让、融资贷款、产权保护、风险防范等方面，给予更多政策空间，更好地发挥地方政府的能动性。二是提升信息公开性和透明度。要进一步推进湖南“互联网+政务服务”改革，让数据多跑路，让企业群众少跑腿，最大限度便民利民。严把PPP项目入库关，严格“物有所值评价”和“财政承受能力论证”程序，杜绝任何伪PPP项目，减少投资人的项目识别难度和风险隐患；建立标准统一、程序规范、公开透明的“PPP综合信息平台”，畅通项目信息的获得渠道，降低项目基础信息的获取成本。三是提供专业化技术人才支撑。组织开展与PPP密切相关的法律、金融和财务等业务知识培训，加强土地征用、股权设计、项目融资、立项审批、招标采购等政策法规的指导应用；强化PPP人才队伍建设，加大专业技术人员培养、挖掘和引进力度，成立湖南“PPP项目业务指导中心”，为PPP运作提供专门技术指导和政策解读；大力发展咨询服务中介机构，提高PPP运作的专业化、市场化、社会化服务水平。

——提振民企信心。一是予以民间资本更多均等参与机会。要坚决破除湖南省内各类隐性障碍和“潜规划”，营造公平竞争环境，设置政策一致、机会均等的基本条件，吸引民营企业积极参与PPP项目建设。加强公平竞争审查，去除对民间资本的隐性限制，在制定市场准入、招标投标、资质标准等政策时，不得设置过高或无关的资格要求、过高的保证金等不合理的采购条件，对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇；落实PPP两个“强制”要求，加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产，拓展民间资本参与PPP投资领域。二是发挥市场决定价格作用。进一步简政放权，释放市场主体潜力，发挥市场合理配置生产要素的作用。加大价格政策支持力度，对以政府定价为主的基础设施、公共事业及公益服务领域的PPP项目，各级政府及价格主管部门主动提早介入，当好参谋顾问，统筹政策之间的协同和配合；发挥市场决定价格的作用，大力推进供水、供气、供电以及教育、医疗等领域价格改革，以价格放开促项目建设；完善定价程序和价格听证办法，主动邀请专家和相关人员参与价格论证，加强价格成本信息公开，实现科学合理定价或调价。三是加强法治信用政府建设。牢固树立“红线”意识和正确政绩观，禁止利用PPP变相融资、加大地方政府债务风险隐患；加强全生命周期的合同履约管理，勇于探索将PPP项目承诺纳入地方政府绩效评价体系，对PPP运行情况和实际效果开展第三方评估，严格考核奖惩；科学建立容错纠错机制，严格区分先行先试失误与明知故犯行为，科学甄别无意过失与主观故意行为，保护探索创新的积极性；构建“亲”“清”新型政商关系，完善政企沟通机制，以严肃负责态度对待合同承诺，把出台的政策兑现好，把签订的协议履行好，杜绝出现将政府方责任过错转嫁给参与合作方的极端错误做法，避免“地方政府对自己的承诺函说撤就撤”的现象再次在湖南发生。