加大财政研发投入 补齐创新发展短板

湖南省人民政府发展研究中心调研组

湖南省R&D经费投入占GDP的比重仅为1.5%，低于2.1%的全国平均水平，“十三五”期间要完成2.5%的目标任务难度很大。围绕这一问题，我们开展了数据分析和调研，发现湖南省R&D支出的特点是：与企业研发投入相比，政府资金对科技研发的投入更为不足，建议加大政府资金对科技研发的支持力度，到2020年至少要达到130亿元。

一 R&D支出构成显示：政府研发支出占比仅为12%，比全国平均水平低9个百分点；企业研发支出占比为85 %，比全国平均水平高10个百分点

根据《2016年全国科技年鉴》数据，2015年，湖南省R&D经费内部支出中，政府资金为50.9亿元，占R&D经费内部支出的比重为12%；企业资金为352.6亿元，占R&D经费内部支出的比重为85%。湖南省政府研发投入占比在全国排名第24位（倒数第7位），企业研发支出占比在全国排名第7位（见图1），政府研发投入比重仅高于山东（8%）、浙江（7%）、广东（8%）、福建（9%）、江苏（9%）、河南（11%）等民营经济较为发达的省份。根据课题组2017年11月对长株潭137家企业的问卷调查结果，79%的企业关键核心技术资金来源于企业自有资金，只有7%来自政府专项科研经费（见图2）。以上结果并不是说明湖南省已进入以企业研发投入为主的阶段，而是反映出湖南省财政资金对科研的投入严重不足。

图1 2015年全国各地R&D经费支出

数据来源：《中国科技统计年鉴》（2016）。

图2 长株潭企业关键核心技术的资金来源情况

数据来源：课题组网上调查。

从R&D占GDP的比重来看，政府研发投入占GDP的0.018%，远低于全国平均水平（0.4%）；企业研发投入占 GDP 的1.2%，仅略低于全国平均水平（1.5%）。这也说明，虽然湖南全社会R&D投入整体不足，但其中尤其值得关注的是财政资金投入少。不过，据调研了解，国防科大及众多的军工企业研发投入因为保密的需要，未做到应统尽统，例如中国航发湖南动力机械研究所（简称：608所）每年的研发投入只有极少部分报给了统计部门，这也对财政投入数据统计造成了影响。

二 财政支出结构显示：湖南省科技支出占总的财政支出的比重为1.1%，不到全国平均水平的一半

根据2017年《中国统计年鉴》数据，2016年湖南一般公共预算支出中，科学技术支出仅为71.44亿元，占全省一般公共预算支出的1.13%，不到全国平均水平（2.4%）的一半（见图3）。与湖南省一般公共预算支出总额接近的湖北（湖南省一般公共预算支出为6339亿元，湖北为6423亿元），其科学技术支出为190.11亿元，是湖南的近3倍。同时，湖南科技支出也低于同为中部地区的安徽（259.50亿元）、河南（96.10亿元）、江西（83.12亿元），在中部省份中排名倒数第二。更值得警惕的是，十八大以来，湖南省科技支出在财政支出中的比重是逐年下降的，从2012年到2016年分别为1.52%、1.48%、1.18%、1.16%、1.13%。分析可见，现有的财政支出结构与湖南省提出的“创新引领开放崛起”战略目标明显不匹配。

图3 2016年全国各地财政科技支出比重

数据来源：2017年《中国统计年鉴》。

三 经济发展规律显示：湖南省还处于工业化中后期阶段，这一阶段财政资金投入是创新发展必不可少的手段

发达国家研发投入模式的变迁轨迹显示，地区的研发投入来自政府资金的比重和该地区的工业化水平成反比，在工业化发展的初始阶段，以政府主导型模式为主，在工业化发展的后期，则会逐步过渡到政府、企业双主导型，并将最终过渡到企业主导型。也就是说工业化水平越低，政府资金占研发经费的比重应该越大。以韩国为例，在20世纪60年代科技发展初期，政府 R&D 支出比重占绝对优势（70 %以上，企业不足20 %）；到1981年，韩国政府和企业的 R&D 支出比例调整为56.4∶41.5；到2014年，韩国政府和企业的R&D支出比为24∶75.3。2014年，韩国人均GDP已经达到2.8万美元，属于发达经济体，而湖南省2016年人均GDP为6935美元，还处于工业化中后期，与工业化发展阶段不相匹配的是，湖南省政府科技研发投入比例还远远低于韩国。

四 几点建议

增加全社会R&D投入需要政府和企业两方面共同发力，两者在投入方向和发挥的功能上是不同的，在鼓励企业加大研发投入同时，更要加大财政资金向科技研发倾斜的力度，充分发挥财政资金的基础性和杠杆性作用。

——加大湖南省财政研发投入力度，到2020年至少要达到130亿元。根据湖南省“十三五”规划发展目标测算，到2020年，湖南省全社会 R&D 投入要达到1083亿元，从湖南省现有的政府和企业的投入比（12%∶85%）来看，到2020年，湖南省财政投入研发资金要达到130亿元，年均增速20%左右；如果按照全国平均水平（21%∶75%），湖南省财政投入研发资金要达到227亿元，年均增速35%左右。为实现2020年目标，未来3年要调整财政支出结构，适当降低在基础设施等领域的支出比例，重点向科技研发支出倾斜。

——争取国家对湖南省的科技投入，打造国家科技创新中心和大科技装置集聚地。安徽、湖北财政研发投入很大一部分是因为国家科技项目和重大科技基础设施在当地落地，例如国家已建成的22个大科技装置有7个落户安徽合肥。建议湖南省要以长株潭“中国制造2025”试点示范城市群和长株潭国家自主创新示范区为主要载体，积极申报国家科技创新中心和国家制造业创新中心，举全省之力，就科技创新领域重大项目争取国家财政支持。推动本地科技项目与国家重大发展战略融合对接，与中科院等科研部门加强沟通合作，达成战略合作协议，紧盯国家科技创新重点工程在全国加速谋篇布局的机遇，积极争取更多的龙头项目落地。仔细研究《国家重大科技基础设施建设“十三五”规划》发布的十个重大科技基础设施项目，争取1～2个重大科技装置和其他大科技装置落户湖南，争取将长株潭打造成为大科技装置集聚地。

——创新多元化财政投入方式，减轻财政压力的同时提高效率。尽快出台《湖南财政支持创新发展的实施意见》，采取多元化模式支持科技研发投入，并发挥财政的杠杆作用。一是不断创新政府间接投入机制。近年来，美国等发达国家的政府综合利用贷款、担保等方式来加大财政对科技创新的支持力度。湖南省可以采取直接拨款以外的间接方式，形成多元化的财政投入机制，如制定财政担保制度或设立湖南科技研发担保基金，以政府信用为基础，为具有较大的外部效应且市场前景良好的科技创新提供财政担保，发挥财政资金的杠杆作用。二是完善投入方式。从原来的“评项目、前补助”，转变为“定门槛、后补助、普惠制”，积极推行普惠性以奖代补和后补助，按照企业研发投入的一定比例给予补助，发挥财政资金的杠杆作用，引导企业加大自身研发投入。

——争取将更多军工创新投入纳入统计，不断完善科技统计体系和财政科技投入绩效评估体系。一是梳理军工等领域的研发投入，争取更多地将其纳入统计。鉴于军工类企业研发投入确实存在保密性的需求，建议跟国家相关部门申请，根据军工院所数量和重要性，在研发费用支出上给一个放大系数。另外，财政在国防、公共安全、公共服务、教育等领域的支出中，有些支出和科技创新有关，建议将这些领域和科技创新有关的支出也列入财政科技支出范畴。二是完善科技统计体系。由于全社会R&D投入统计监测分散在几个部门（统计部门负责企业统计，科技部门负责科研院所统计，经信部门负责军工院所统计，教育部门负责普通高校统计），要建立行政主管部门牵头，相关单位齐抓共管的统计监测体系。三是建立财政科技投入绩效评估体系。发达国家经验表明，针对研发项目建立科学规范的绩效评价体制有利于明确财政重点投入领域，提高科技投入的使用效率。实施科技计划资金分类管理，提出各类科技计划的绩效评估、动态调整和终止机制建议，以此作为财政拨款的依据，有针对性地给予资金支持。