三 威尔逊的“新外交”与自由国际主义的兴起

作为一个基督教理想主义者，威尔逊在上任之初就认为，美国的对外政策应该追求与欧洲帝国不同的目标：不是领土的扩张和赤裸裸的物质利益，而是美国的道义影响，为世界树立自由的榜样。威尔逊在1914年6月的演讲中说，美国不能像其他国家那样，“把自己的力量用于压迫人类和自己的扩张”，“如果美国也走前人常走的历史道路，那么带给自己的将是耻辱而不是光荣”，美国“必须开辟出新的道路”。这一“新道路”就是用美国的原则为人类服务，做一个“生活在理想中”的国家。威尔逊问道：“为什么以前在世界上从未有国家在决定其对外关系时毫无私心呢？我的抱负是能看到美国树立一个伟大的榜样，不仅在道德上是一个伟大的榜样，同时在思想上也是一个伟大的榜样。”而“这才是美国与其他国家的不同”。威尔逊决心摒弃西奥多·罗斯福的现实主义和威廉·塔夫脱的“金元外交”，实施所谓的“新外交”：将一个国家的人民与统治者区别开来，重视公众舆论的力量；从道德和原则而不是利益冲突的角度看待国家间关系，对国家行为进行道德评判，甚至将道义目标置于物质利益和权力政治考虑之上；相信民主国家爱好和平，相互之间更容易保持友好的关系。

威尔逊的“新外交”首先体现在对华政策上。武昌起义后，西方列强和日本在很长时期内拒不承认新成立的中华民国政府。当时英、日、俄、美、德、意等国组成六国银行团，与袁世凯政府谈判贷款问题，特别是英、日、俄三国提出苛刻的贷款条件，企图利用袁世凯政府急于获得贷款和国际承认之机，胁迫袁世凯承认三国在中国的特殊利益或攫取新的利益。当时美国塔夫脱政府奉行与其他列强协商一致的原则，在承认中华民国方面迟疑不决，遭到美国舆论的抨击。1913年3月4日，伍德罗·威尔逊宣誓就任美国总统。威尔逊相信美国在中国的最大利益是保持美国对中国独一无二的道义影响，为中国提供一个民主的样板，而不是维护银行家的利益。在芮恩施（Paul S. Reinsch）离美赴华就任驻华公使前，威尔逊与芮恩施着重讨论了美国对中国的政治榜样和道义支持以及对中国教育的影响，对商业利益则不怎么关心。他对芮恩施说：“美国应该独立地完成她应尽的义务，给予中国以特殊的道义上和财政上的援助。”芮恩施回忆说：“我从总统那里得到了他将对我在中国的建设性工作给予积极支持的保证，在谈话中，他着重谈到了教育、政治榜样和道义支持三方面的问题，而在财政和商务方面则不怎么热心。”

威尔逊总统很快决定改变塔夫脱的政策，与其他国家分道扬镳。1913年3月18日，威尔逊向报界发表了一个长篇声明，宣布美国政府不再支持美国财团留在银行团，因为“贷款的条件几乎触犯了中国本身的行政独立”，甚至可能会导致“对中国金融，乃至政治事务的干涉”。声明还表示美国政府对中国的共和运动“寄予深切的同情”，并“真诚希望在有助于中国的自由发展并与美国的古老原则相一致的各个方面帮助伟大的中国人民”。

在对墨西哥的政策上，威尔逊也试图贯彻其新外交的原则。1913年2月，维多利亚诺·韦尔塔（Victoriano Huerta）通过军事政变上台。当时美国驻墨西哥大使亨利·威尔逊（Henry Lane Wilson)、美国国务院负责墨西哥事务的官员和在墨西哥有经济利益的商界领袖都呼吁美国政府立即承认韦尔塔政府，以稳定墨西哥的局势。但是威尔逊不顾美国国务院官员和经济利益集团的反对，改变了美国长期坚持的承认事实政府的政策，坚持拒绝承认韦尔塔政权，声称美国只承认具有宪政合法性的政府，而不会承认一个“屠夫政府”。1913年3月11日，他在声明中说：

我们认为，公正的政府永远是基于被统治者的同意上的，没有基于法律、公众良心和同意之上的秩序就不会有自由……我们将借助我们一切方面的影响来实现这些原则……我们对于那些谋夺政府权力来推进其个人的利益或野心的人不能有任何同情。

最终，美国以经济制裁、武力威胁、支持立宪派和阻止其他国家承认等方式迫使韦尔塔于1914年7月下台，由立宪派接管政府。1915年10月，威尔逊承认贝努斯蒂亚诺·卡兰萨政府为墨西哥事实上的政府。1916年3月，美国任命新的驻墨西哥的大使，从法律上正式承认卡兰萨政府。

在威尔逊“新外交”背后当然还有旧外交存在，美国继续把西半球视为美国的势力范围，并对拉美国家进行干涉。从这一点来看，“新外交”无疑是虚伪的，但新外交也并非毫无新意或仅仅是掩饰美国意图的幌子，它体现了威尔逊对外交事务的新思考，预示着美国将以不同于欧洲的方式处理国际关系。实际上，“伪善常常是提出新准则的前奏”。威尔逊在战争结束前提出的旨在实现持久和平的国际关系新秩序就是这样的“新准则”。

在威尔逊看来，欧洲大战的根源在于“旧秩序”，或者说旧制度。旧秩序包括国内和国际两个方面：就国内而言是专制制度，专制制度使一个国家的外交政策不受人民的控制，而取决于君主的意志，成为君主野心和反复无常的情感的牺牲品，也就是说，糟糕的国内政治导致了糟糕的对外政策；而国际方面则是建立在武力原则而非道德原则之上的旧外交和旧的均势体系。简言之，旧秩序，包括专制制度和弱肉强食的国际体系，是战争的根源。威尔逊在1916年10月竞选演说中对欧洲旧外交进行猛烈的批评。威尔逊提出，欧洲各国不断增长的相互猜忌、联盟体系以及复杂的阴谋与间谍之网使整个人类大家庭陷入难以摆脱的罗网之中，最终导致战争的爆发，“如果战后这一切又恢复，那么迟早会爆发另一场这样的战争，因此这场战争应该是最后一次这样的战争”。战后在争取舆论支持国联盟约的演讲中，威尔逊继续批评战前的旧秩序，指出“旧秩序不是依赖人类普遍的道德判断，不是把政策建立在国际正义基础上，而是建立在国际权力基础上”，其结果就是把不同的国家吸引在一起组成相互对抗的武装集团，形成所谓的力量均衡。威尔逊说：“注意一下（力量均衡）这个词语吧。它不是你在正义的法庭上试图维持的均衡，均衡的尺度不是正义，而是武力(force)，是一个强大的武力去抗衡另一个强大的武力。世界上的每一项国际政策的制定都是为了某一更强大的国家获得利益，或者是德国的利益，或者是英国、意大利、日本的利益。”在威尔逊看来，随着大战的爆发，“旧秩序已经过去了，没有人能重建它”，在旧秩序废墟上建立的应该是“新秩序”。

早在1914年8月大战刚爆发时，威尔逊就对其妻弟谈到他对未来世界的构想，包括：不允许任何国家再通过征服的方式获得一寸土地；必须承认国家无论大小一律平等；未来军火必须由国家来制造而不能由私人企业来制造；必须建立一个国际组织（an association of nations)，各国为了保护每一个国家的完整而联合在一起，如果有国家打破这种联合将招致战争，即自动受到惩罚。随着美国调停的失败和最终卷入战争，威尔逊越来越意识到，为了避免将来再发生把美国卷入的大战，战后必须按照美国自己的原则而不是欧洲的原则重建国际新秩序。1917年1月22日，威尔逊在参议院发表题为“没有胜利的和平”（Peace without Victory）的演讲，首次对其国际新秩序设想公开进行阐述。威尔逊谴责欧洲的帝国主义、黩武主义和均势政治，声称这些是大战爆发的根本原因。在威尔逊看来，在旧秩序下，国家间的关系是相互猜忌和敌视的关系，结盟导致的是“国家间的权力争夺，使这些国家陷入阴谋和自私、敌视的罗网之中”，传统的均势带来的是“有组织的对抗”，而不是“有组织的共同和平”，在未来的世界上，必须以具有共同利益和目标的“力量共同体”（community of power）代替过去相互敌视的“力量均衡”（balance of power)。他说：

未来的和平和美国整个政策都取决于下面这一问题：目前的战争是在为一个公正和持久的和平而战，还是仅仅为了一个新的均势而战？如果它仅仅是一场争取新的均势的战争，谁会保证，谁能保证新的安排能带来稳定的平衡？只有一个安宁的欧洲才是一个稳定的欧洲。绝不能再有力量的均衡，而应该是一个力量共同体，不再有组织的对抗，而是有组织的共同和平。

当时美国还没有参战，但是威尔逊提出，为了全人类的利益和持久的和平，美国必须参与未来和平的缔造，没有美国参加的媾和是无法保证未来世界免于战争的，而未来“和平的要素”必须“与美洲各国人民的政治信仰相一致”，即与美国的原则相一致。

那么，什么是与美国人的信仰“相一致”的“和平的要素”呢？

第一个要素是国家间“权利的平等”。威尔逊提出，未来的和平应该是“没有胜利的和平”。“胜利”意味着胜利者把自己的条件强加给失败者，这样的和平只会留下“伤痛、怨恨和痛苦的回忆”，是建立在“流沙”之上的，而“没有胜利的和平”是不分胜者和败者的和平，是“平等者之间的和平”，“持久的和平必须建立在各国平等的基础上”，而且是不分大国与小国、强国和弱国的“权利的平等”。

第二个要素是民族自决。威尔逊在美国参战前就提出，“不承认和接受如下原则，没有和平能够持久，也不应该持久：政府所有正当的权力来自被统治者的同意，在任何地方都无权把一个民族从一个主权者交给另一个主权者，好像他们是财产一样”。1918年2月11日在国会的演讲中，威尔逊明确地提出“自决”一词。他称“各民族的抱负必须得到尊重，只有得到人民认可之后才能对其进行统治和管理。自决不仅是一个词语，它还是行动必须遵循的准则”，这场战争中的每一项领土安排必须“根据有关人民的利益而且为了他们的利益而做出”。威尔逊把“自决”（self-determination）与“自治”（self-government)，也就是民主联系在一起，相信自决是民主制度的条件，而帝国统治是建立民主自治政府的最大障碍。威尔逊提出民族自决原则意在让德、奥、土、俄诸帝国统治下的少数民族独立，瓦解欧洲的帝国统治。他在1918年1月8日提出的“十四点”计划中详细地讨论了德国占领的领土和俄、奥、土统治下少数民族自治和自决的问题。威尔逊还依据民族自决原则反对肢解德国领土，坚持保有德国的历史边界。当克里孟梭提出把德国的萨尔地区割让给法国以及劳合-乔治提出在萨尔建立一个独立的国家以阻止德国东山再起时，威尔逊表示坚决反对。他告诉克里孟梭：“由法国兼并这些地区没有足够的历史基础。”而对劳合-乔治的建议，威尔逊称：“我相信，在一个地区的人民没有要求的情况下给予其独立同把他们从一个主权国家转移到另一个主权国家一样，都是对民族自决原则的践踏。”

在威尔逊的构想中，“自决”包括两方面的含义：一是指每一个民族(nation）都有权决定建立自己的国家（state)；二是每一个民族都有权决定自己政府的形式，这一原则类似于人民主权。这里面争议最大，含义也最模糊的是民族（nation）的概念，如何界定民族？如何确定出现了一个新的民族？根据时人的理解，有两种“民族”（nation)：一是建立在种族和族群特性基础上的民族，支撑这种民族的观念是一种排他性的种族民族主义(racial nationalism)；二是建立在自由主义宪政民主基础上的民族，信奉包容性的公民民族主义（civic nationalism)，美国是这种民族的典型。这两种传统都影响到威尔逊的思想和他对民族自决的界定，威尔逊把二者结合起来，认为民族既有族群基础，也应该有政治和法律基础。他只同意在德、俄、奥、土统治下的欧洲少数民族有权自决，建立自己的国家；而对欧洲以外的在欧洲和日本统治下的殖民地，他认为缺乏自治能力不能自决。

在欧洲少数民族自决问题上，威尔逊后来也有所后退。他意识到，不可能完全按照民族自决原则让欧洲各国的少数民族独立，因为民族混居的情况在欧洲相当普遍，如在奥地利和捷克都有日耳曼人，中欧和东欧国家居住着大量犹太人，完全贯彻自决原则将导致欧洲各国疆界的重新划分，并加剧族群和文化冲突。1919年1月，他对英国人斯普林-赖斯（SpringRise）说：“这一原则如果被推向极端可能意味着现存的很多政府在不同程度上会瓦解，逻辑是一个强有力的好东西，但是如果不考虑现实的环境，逻辑可能会导致危险的后果。”国务卿蓝辛在给威尔逊的一份备忘录中说得非常中肯，表示他不知道对于爱尔兰人、印度人、埃及人和南非的布尔人来说，自决究竟意味着什么，对叙利亚与巴勒斯坦又会发生什么，自决原则又如何适应犹太复国主义。蓝辛称“这一说法充满着危险，它激起人们的希望，而这些希望却永远无法实现”。后来在巴黎，威尔逊进一步认识到应用这一原则的困难，他承认第一次谈论自决的时候，他没有意识到有这么多的民族声称有自决权。

第三个要素是公海自由。威尔逊提出“公海自由是和平、平等和合作的必要条件”，“海上航行无论是在法律上还是事实上都应该是自由的”，每个国家都有权“自由地使用开放的世界商业通道”，“国家之间自由的、不间断的、不受威胁的交流是和平与发展过程不可分割的一部分”。

第四个要素是裁军。为了确保海上自由，威尔逊提出，各国之间应该限制海军军备和加强海军合作，同时不仅海军，所有类型的军备都应该限制，否则就不会有“安全感和国家之间的平等”。在1918年1月8日的演讲中，威尔逊提出各国“相互保证各国军备将裁减至符合维持国内安全的最低点”。

威尔逊称，“这些就是美国的原则，美国的政策。……它们也是人类的原则”，美国人民和政府将在这些原则基础上“与其他文明国家一道来确保永久的和平”。

1918年1月18日，威尔逊在美国国会发表演讲，再次阐述美国提出的和平条件，威尔逊称为“世界和平纲领”，俗称“十四点”，并将其作为交战双方谈判的基础，要求各交战国接受。在这次演讲中，威尔逊除了重申和进一步阐述国家权利平等、民族自决、公海自由、裁减军备等原则外，还提出公开外交、自由贸易和建立普遍性的国际组织——国际联盟，并将这些作为战后和平的基础。

公开外交是指“公开地缔结公开的和平条约，缔结后不得有任何种类的秘密的国际谅解，外交活动也必须总是坦诚地、在公众的监督下进行”。

自由贸易是指各国“尽可能地消除一切经济壁垒，在所有支持和平并与其他国家一道维护和平的国家间建立平等的贸易条件”。美国实际上是要摧毁原来各帝国与其殖民地之间的特殊贸易安排，让各国在相同的基础上进行贸易，实现市场的开放。这实际上是用美国式的门户开放和经济全球化来代替欧洲殖民帝国维护的封闭经济体系。在威尔逊看来，和平也必须建立在新的国际经济秩序基础上，也就是门户开放资本主义基础之上。

而建立普遍性的国际组织的目的是“让各国不论大小相互确保政治独立和领土完整”。在1916年5月27日的演讲中，威尔逊首次公开宣称，美国支持建立一个国际联盟以确保各国的主权和领土完整，实现民族自决和维护世界和平。在1916年10月的演讲中，威尔逊又提出“我们的责任是把这个国家的全部力量，无论是道义的还是物质的力量，交给国联，国联将确保不让任何人在没有把自己的问题提交给世界舆论之前扰乱世界和平”。他认为，美国在战后为了保障自己的安全，要么是“武装的孤立”，要么是与其他国家结成“和平的伙伴关系”，而加入国联就是选择后者。

在威尔逊看来，国联这样的战后国际组织与传统的结盟和均势机制是不同的，它将把世界各国联合起来，组成一个“力量共同体”来维护和平，而不是把世界分为不同的集团，通过“力量均衡”（均势）来实现和平。有了这样的国际组织，各国就不用担心遭受侵略，庞大的军备也就不必要了。国联维护和平的主要手段是仲裁、裁军、舆论谴责和集体制裁。威尔逊特别重视国联的道义影响力，认为国联之所以能够维护世界和平是因为国联可以动员世界舆论，也就是通过人类的道义力量阻止侵略性的战争，维护和平。1918年12月在巴黎大学的演讲中，威尔逊说：

我对国联的理解是这样的：它将作为全世界人民有组织的道德力量而发挥作用，无论何时何地有人在筹划或密谋恶行或侵略，人类锐利的良知之光将对准他们，全世界各地的人们会问道，你们筹划与世界的福祉背道而驰的行动的目的是什么？一点点揭露就会解决大部分问题。

威尔逊还举例说，如果当初同盟国集团敢在世界人民面前讨论这场战争的目的，哪怕只讨论两星期，这场战争就不会爆发，何况根据国联计划，以后任何国家打算发动战争将会有一年的讨论期，在这种情况下，战争是不可能发生的。1919年2月14日，威尔逊在把国联盟约提交给国会全体会议时说，“通过这一工具，我们主要依靠一个伟大的力量，那就是世界舆论的道德力量”。他提出，国联维护世界和平的主要方式就是揭露可能发动战争的国家的邪恶阴谋，将其置于“压倒性的世界普遍谴责的舆论阳光之下”，也就是利用舆论的力量防止战争；而“武力是后备力量”，“如果道德力量不够的话，才会使用物质力量”，因此“武力只是最后的手段”。这表明威尔逊作为自由主义者对舆论力量抱有不切实际的幻想。

通过建立普遍性的国际组织代替过去的结盟和均势来维护和平是一种集体安全思想。集体安全是相对于过去欧洲国家追求一己之安全的个体安全思想而言的。在旧秩序下，各国把尽可能地增强自己的实力和通过结盟来维护本国安全视为最重要的目标，丝毫不顾及其他国家的独立与领土完整，甚至以牺牲其他国家的领土为代价来确保自己的安全。这种狭隘的安全观不仅没有保证自身的安全，相反，导致了欧洲不断爆发战争。在威尔逊看来，在一个相互依赖越来越深的世界里，真正的安全与和平必须通过相互确保安全才能实现，国联的宗旨就是各国不分大小相互确保各自的政治独立与领土完整。集体安全原则的贯彻需要建立一个国际组织，其成员承诺用谈判、仲裁、调解和司法等手段解决彼此的纠纷，并承诺使用经济、外交甚至军事手段来反对侵略者，维护成员国的领土完整。国联就是这样的国际组织，它用更为法治化的、基于规则的权力管理和争端解决机制来取代旧的均势机制，成为威尔逊心中的“力量共同体”和“正义联盟”（a league of right)。

在威尔逊心中，国联不仅可以带来和平，还可以推动欧洲的民主化，削弱列宁的革命民族主义；同时国联还充当美国领导世界的工具，通过这一工具，美国还可以获得物质上的利益和实际的好处。他在1919年9月圣路易斯的演讲中说：“如果我们加入国联，我可以预言，我们将是国联的高级成员。金融领导地位将是我们的，工业优势将是我们的，我们还可以获得商业上的好处。世界其他国家将指望我们的领导和指引。”

除以上国际秩序原则外，在威尔逊的思想中，持久和平的实现必须建立在民主政治的基础上，因为尊重法治的负责任的政府是公正、和平的国际秩序的基石，而自由民主的政府才是负责任的政府。这一思想集中体现在1917年4月的宣战咨文中。在威尔逊看来，专制制度和独裁政府是战争的根源，而民主国家由于对外政策受舆论的监督和民主过程的控制，自然是爱好和平的。民主国家之间相互合作，组成伙伴关系就可以实现和平。1917年4月，他在宣战咨文中说：

对和平与自由的威胁在于存在受有组织的势力支持的专制政府，这些政府完全受这些势力的意志的支配而不是其人民意志的控制。……这场战争同过去不幸的时代的战争一样，统治者在做出战争决定的时候并没有同人民协商，挑起和发动战争是为了王朝或一小撮野心勃勃的人的利益，他们习惯于把人民视为马前卒和工具。自治的国家不会派间谍遍布其邻国，或者通过实施阴谋的路线制造某种攸关的事态为自己提供可乘之机以便对邻国进行打击和征服，这样的计划只有在秘密情况下和人们不能提出疑问的地方才能被制造出来。……没有民主国家之间的合作，稳定一致的和平就无法保持。专制政府不会信守诺言，也不会遵守其条约义务。……只有自由的民族才会将他们的目标和荣耀系于一个共同的目的，并将人类的利益置于自己狭隘利益之上。

他在演讲中提出了被广为传颂的名言：“世界必须使民主享有安全，世界的和平必须建立在可信赖的政治自由的基础之上。”

威尔逊对国际秩序的理解与他对美国国内政治的理解是一致的。他认为，和平是可以实现的，因为各个民族国家之间存在着共同的利益，正如在民主国家个人之间存在和谐的共同利益一样。民主政治是建立在人民的自由基础上的，和平也必须建立在国家的自由之上，如果国际社会的组成成员都是自由的民族而不受独裁或军国主义政府所统治，和平自然就会到来。自由的民族追求和谐的共同利益，是和平的基础；独裁国家追求特殊利益，是战争的根源。

但威尔逊也明白，战后的国际新秩序应该是开放的，国联是普遍性的国际组织，所有的国家都可以加入国联，而不管其政府形式如何。威尔逊相信，民主浪潮正在席卷世界，全球变革正朝着民主的方向发展。用威尔逊自己的话说，“民主经受最后考验的时代已经来临”，民主的精神一定会“获得胜利”。非民主国家加入集体安全体系后，会受到民主国家的影响，从而逐渐实现向民主的过渡。也就是说，国联的成功运作就会促进民主在世界的传播。因此，威尔逊在一系列演讲中虽然不断强调民主是和平基础，但是，威尔逊并没有坚持只有民主国家才能加入国联，无论是国联盟约的最初版本还是凡尔赛和会最后采用的版本中都没有“民主”一词出现。

以上就是威尔逊所设计的国际新秩序。威尔逊称，其整个计划所贯穿的只有一个原则，即“正义原则”，美国人民只会根据这一原则，而“不会根据其他原则来行动”，“为了捍卫这一原则，他们准备献出他们的生命、荣誉和拥有的一切”。在一定意义上说，威尔逊为美国对外政策注入了强烈的道德因素，用凯南的话说，威尔逊提出了处理对外关系的“法治主义—道德主义取向”。这是与欧洲权力政治现实主义不同的新路径。

威尔逊的外交思想通常被称为自由国际主义，其所倡导的国际秩序实际上是一种自由主义国际秩序。自由国际主义思想是启蒙思想，特别是自由主义思想在国际关系领域的应用，同时也根植于美国自身的政治实践与历史经验。

与对人性和国际政治持悲观看法的马基雅维利等现实主义思想家不同，18世纪启蒙思想家对人性抱有乐观的态度，相信人的理性的能力，认为国际关系中邪恶的行为方式来自罪恶的政治生活，即君主专制制度，只有国内政治成为“理性统治”，即共和政治，外交才会摆脱“阴谋的艺术”。如狄德罗言道，“君主轻率盲目的情感”是战争、征服以及伴随而来的所有苦难的根源，而解决外交事务中这些罪恶的总办法是建立理性的统治（a rule of reason)，即让人民来控制外交事务。孔多塞、卢梭和康德都提出用共和或民主的办法来消除旧外交中的邪恶和非理性的成分，这样和平自然就会到来。杰斐逊等人在美国建国前后曾试图按照启蒙思想处理对外关系，倡导自由贸易，反对权力政治，在对外关系中引入道德标准，实行不同于欧洲外交的“新外交”，但由于当时美国还是小国和大国政治的局外人，“新外交”并没有得到充分的实践。随着美国的强盛，威尔逊认为将英美政治中的自由主义思想应用到国际关系中的时代到来了，他把“理性统治”等同于民主政治，相信民主国家爱好和平；在经济领域，威尔逊认为，经济自由主义应该主导国家间关系，没有壁垒的自由贸易会促进国家间相互依赖，从而有助于国际合作与世界和平。

威尔逊自由国际主义思想还根植于美国的政治实践与历史经验，其中最重要的是组建联邦国家的经历和进步主义改革的经验。美国的建国之父们通过契约的方式，把原来相互竞争和猜忌的十三个拥有主权、自由和独立的邦联合起来，组建成联邦国家，从而摆脱了独立后十三州之间的无政府状态，也避免了欧洲那种由于权力集中带来的专制主义，使美国成为拥有各种不同族群和不同信仰的共和联盟。这一联盟既有效地维护了联盟内部的秩序，也成功地抵御了外部的侵犯。美国的国际主义者相信，第一次世界大战后国际秩序的崩溃使世界面临着类似1776年以后美国面临的形势和任务，即如何在相互独立和猜忌的国家之间建立起和平和秩序，而美国制定宪法和建立联邦的方式为解决国际秩序问题提供了模板。1918年，威尔逊“顾问团”（Inquiry）成员、犹太裔美国哲学家、国联协会全国理事会的成员霍勒斯·卡伦（Horace M. Kallen）说道，1776年北美各独立邦所面临的形势“处于与目前世界各国和各个政府恰好相同的形势，原则上也面临恰好相同的问题”。1920年，著名的国际法权威詹姆斯·斯科特(James Brown Scott）谈道，美国的制宪者实际上已经勾画出国际合作的范围和限度，虽然主权国家之间合作不会达到13个殖民地联合成美利坚联邦那种程度，但是他坚持认为“无论各国朝着更紧密的联盟能迈出多大的步伐，曾经详细研究过整个路线的美国宪法制定者的经验应该是他们的指路明灯”。

如果说，组建联邦国家的经验还有些“古老”的话，那么美国卷入战争前正在如火如荼进行的进步主义运动则提供了眼前的经验。20世纪初，美国的进步主义者通过政府的力量和理性的制度设计对无序的市场进行了规范，对大公司无法无天的行为进行约束，建立起有效的市场与社会秩序，促进了社会正义和公民自由。进步主义者相信，通过强大国家的联合和制度设计，国际社会各种无政府力量也可以得到约束，一个稳定、正义、确保和平的国际秩序可以建立起来。战争爆发后，美国的进步主义者与和平人士就提出需要重新规定国际关系行为准则，在战后建立国际组织以代替过去的结盟体系，通过仲裁来和平解决国际争端，反映出那个时代美国人对改造国际关系和实现和平的前景的乐观。

威尔逊以外交决策者的身份成为自由国际主义思想的集大成者。迈克尔·曼德尔鲍姆把威尔逊比作“国际自由主义的亨利·福特”，“把人们已经发明的东西拿过来，然后以一种普遍可行的形式提供给世界”。最重要的是，威尔逊把这些思想从民间的主张变成美国的国家政策，并在国际关系中加以应用。如学者戴维·弗洛姆金所言，威尔逊向世界提供的远景——永久和平、裁军、自由和正义——并非他的首创，教士、预言家和哲学家早在一千多年以前就已经提出，但是，

在1918—1919年间让人们惊喜的是人们这次不是在布道祈祷中发现这些东西，而是在政治纲领中。新奇之处还在于世界最强大国家的领袖承诺他的国家会尽最大的努力来实现它。对于欧洲人来说，新鲜的事情还包括这位总统不仅在解决他自己国家的关切，而且还在解决整个人类的关切。

威尔逊筹划建立自由主义国际秩序在很大程度上是为了争取美国人民对美国积极参与国际政治的支持。威尔逊深刻地意识到，由于美国实力的增长和国家间相互依赖的加深，美国不可能继续孤立于世界之外，而必须改变外交路线，积极参与国际政治，但是美国长期的孤立主义传统及其对欧洲权力政治的厌恶使美国人不会接受以结盟或加入欧洲某一集团的方式卷入欧洲政治。也就是说，均势原则以及权力和利益话语无法说服美国人参与国际政治，而多边的世界秩序和集体安全原则更容易得到美国公众的支持。1918年12月，威尔逊在英国曼彻斯特的演讲中说：

你们知道，美国从建国开始就一直认为，她必须避免与欧洲的政治有任何联系，我想坦率地告诉你们，她现在对欧洲政治仍然没有兴趣，但是她对美欧之间基于正义的伙伴关系有兴趣。如未来对我们来说不过是通过均势维持世界安定的新尝试，美国没有任何兴趣，因为美国不会加入强权的联合，除非这种联合包括所有国家。她感兴趣的是世界的和平，而不是局限于欧洲的和平。

1919年1月25日，威尔逊在巴黎和会第二次全会上继续阐释这一看法，声称只有多边的集体安全原则才会得到美国的接受。他说：

由于有广袤的领土和漫长的海上边界，美国遭受敌人攻击的可能性要比这里的很多国家小，美国追求建立一个国际社会（society of nations）的热情——其热情是深厚和真实的——不是源于恐惧和忧虑，而是来自在这场战争中逐渐清晰的理想。在卷入这场战争的过程中，美国从未有片刻认为她正在干预欧洲的政治或亚洲的政治或世界任何地区的政治。……因此，如果战后仅仅成立一个机构来解决欧洲问题，那么美国会感到它在这场战争中扮演的角色是没有意义的，它会认为，它不应该参与保证欧洲的议和，除非这种保证是通过世界各国的联合来监管世界的和平。

也就是说，威尔逊必须向美国民众表明，美国加入国际政治不是为了加入欧洲的某一方，维持或恢复欧洲的均势，而是为了普遍的人类自由和世界和平。实际上，美国参战后并没有与协约国结成同盟关系，而仅仅是与英法协同作战，威尔逊把与德、奥作战的国家称为“协约与伙伴国家”，而不是盟国，以表明美国的参战并没有背离华盛顿在告别词中确立的原则。威尔逊还试图把加入国联与美国传统上不与欧洲结盟的孤立主义政策相协调，不认为美国加入国联破坏了华盛顿在告别词中所确立的外交传统。1916年5月30日，威尔逊在内战纪念日演讲中说道：

我相信美国人民已经做好准备，成为任何将保证公共权利，反对自私侵略的国家联盟的伙伴。一些公共出版物提醒我注意华盛顿曾警告我们的事情，就好像我需要被提醒。他曾警告我们不要加入纠缠不清(entangling）的联盟，我自己永远也不会同意加入纠缠不清的联盟，但我会很高兴地加入一个纠缠得清（disentangling）的联盟——一个将使世界各国人民摆脱旨在追求单独和自私利益的联合，并团结世界各国人民在共同权利和正义基础上维护世界和平的联盟。……那里有自由，而不是纠缠不清的联盟。

在1918年9月27日的演讲中，威尔逊重申“我们仍然在温习华盛顿反对‘结成纠缠不清的联盟’的警告”，但美国加入国联不是与欧洲结盟，国联是一个“普遍性的联盟”（general alliance)，它“为世界各国共同的谅解和维护共同权利创造了条件”。

鉴于美对德宣战后德裔和爱尔兰裔的反战运动已经分裂了美国社会，威尔逊担心，战后建立双边联盟或排他性和歧视性的国际关系安排会造成国内不同族群之间的不和。美国卷入第一次世界大战前，英国驻华盛顿大使曾向伦敦报告说，威尔逊担心，美国明确站在哪一边会带来国内严重的族群冲突。威尔逊主张“没有胜利的和平”在很大程度上也是出于国内种族和谐的考虑，把战后的安全秩序建立在没有双边联盟的普遍原则基础上可以避免国内族群对立，因为多边主义对每个族群的来源国都是有利的。

威尔逊的国际秩序思想深刻地体现了美国人根深蒂固的“例外”观念。西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊都希望美国参与国际政治，以维护美国的安全和促进美国的利益。但是在如何参与，以及美国以何种角色参与问题上，两人的看法则有着根本的不同。罗斯福把美国视为一个与欧洲大国一样的国家，他试图使美国外交“正常化”，即欧洲化，像其他欧洲大国那样成为全球权力政治中的一员，通过维护全球战略均势来维护美国的安全，扮演大国的角色，使美国成为一个像英国和德国那样的强大帝国。而在威尔逊看来，美国要扮演一个与欧洲大国截然不同的角色，因为美国是与欧洲不同的独一无二的“例外”的国家。美国“例外”的思想使威尔逊极力把“旧世界”与“新世界”区别开来，试图用美国所代表的“新世界”的国际秩序准则来代替欧洲“旧世界”的准则。用历史学家劳埃德·安布罗修斯的话说，“威尔逊所希望是新世界的秩序（a new world order)，而不仅仅是一个新的世界秩序（a new world order)”。

当威尔逊把代表“新世界”原则的“十四点”作为未来和谈的基础要求协约国接受时，英、法、意等国并不愿意接受，他们在1915年已经签订了瓜分德国领土和殖民地的秘密条约，接受“十四点”无异于要他们放弃付出巨大代价获得的战利品。但美国威胁说，如果协约国方面不同意，美国将与德、奥单独谈判媾和并把协约国的战争目标公之于众。在这种情况下，英、法、意勉强同意以“十四点”为基础进行谈判。

但是，美国倡导的“新秩序”能顺利建立起来吗？