美国公立大学的权力与监督

龚文东

一、大学与权力

大学与权力，将这两个词汇放在一起讨论也许会引起人们的困惑，大学有权力吗？大学是一个权力机构吗？

其实，与其他机构或组织一样，大学的运行与治理也是依靠权力推动的。只是与我们通常所理解的单纯的强制性和禁止性的权力不同，在这里权力被更多的解读为影响力和支配力，大学的权力关系是我们分析和理解现代大学如何进行治理和运行的关键要素。正如著名哲学家罗素所言，“社会动力学的规律——我主张——只能用权力来加以说明。”“在社会科学上权力是基本的概念，犹如在物理学上能是基本概念一样。权力也和能一样，具有许多形态，例如财富、武装力量、民政当局以及影响舆论的势力。”对于大学这种公众貌似很熟悉，实质上却对其内部的治理结构和治理逻辑缺乏了解的组织而言，从权力关系的角度进行观察和分析有利于我们对大学的治理和运行更加深入地认识和了解，并可以进一步理解大学与其他机构或组织不同的特点和模式。另外，从大学的外部关系来看，大学的发展也会受到来自政府和社会等各方面权力的影响和制约，这些权力的行使有些会促进大学的发展和自身的完善，有些则会对大学产生一定的负面影响，大学要学会因势利导借助有利的条件和机会来促进发展，就有必要对这种外部权力关系进行研究和协调。因此说要想深入了解大学的治理和运行，必然要对大学面对的各种权力关系进行分析和研究，从而发现大学特有的治理逻辑和治理模式。

作为一向对权力极为敏感的美国人来说，对大学的权力当然也要进行必要的监督和限制，以防止权力被滥用和用权力谋取利益。因此，在对美国两所著名的高校考察的过程中，对权力、权力关系、权力结构的观察和分析以及如何进行配置与监督，就成为关注的重点。

作为此次考察样本的两所大学分别是私立非营利大学代表的哈佛大学和公立大学的代表密歇根大学，在美国的大学中都属于独具特色的学校。虽然我们更多关注的是公立大学的权力与监督，但在整个考察过程中，通过不断比较两类不同性质大学的治理模式，也发现了一些非常有趣的现象和背后的制度设计理念，对进一步了解美国公立大学的治理结构与权力关系也大有裨益。

二、大学的权力

牛津大学的哲学家吉尔伯特·赖尔在介绍“范畴错误”的概念时曾经举过这样一个例子，说有一个外国访问者参观牛津大学，在看过若干个学院、图书馆、运动场、实验室、办公室之后，问：“那大学在哪？”大学在哪？这是一个非常有趣的问题。对于来自英国之外的人来说，大学应当是在一个集中的地块上，有围墙围合起来的一处场所。而对于牛津或剑桥，大学就是上述这些元素在一起合作、共同组织起来从事学术活动的一种机制和模式，从这个意义上说，大学更像她原本在拉丁文词源上的那个含义：Universitas，学者的行会。

在考察哈佛大学和密歇根大学的过程中，我们也经历了这样一个迷惑求解的过程，因为我们也无法第一时间观察到与中国大学相对应的职能体系和权力结构。而在即将离开之时，我们发现了答案，就是那些分散在各个领域、各个机构、各个部门中的看似互不相关的工作和行为，构成了美国大学的权力关系体系和治理模式。

由于考察的这两所学校分别为公立大学和私立非营利大学，因此其权力来源和权力关系的类型也不相同。密歇根大学作为一所公立大学，是依法设立的。与其他公立大学相较更特别的一点是密歇根大学是依据密歇根州宪法设立的，可以称为是基于宪法权力的大学。依据州宪法而设定的大学的权利义务关系得到了州最高权力的授予和保护，同时也要为州的公共利益负责。美国的公立大学有的是依据州宪法设立的，也有依据普通法设立的，依据普通法设立的大学其受保护的权益相对要弱于依州宪法成立的大学，同时其所受到的公共利益的义务约束也相对要弱一些。哈佛大学则是私立非营利大学，其成立时依特许状设立，是一种基于契约（章程）订立的权利义务关系。其权力来源于设立者、捐赠者对大学董事会的授权，并非像公立大学一样来自于公共利益的授权，因此其对之负责的对象范围是有限的，其灵活性也较公立大学为大。

因为权力的来源不同，再加上各所学校不同的历史背景、资源条件、办学宗旨、发展阶段等原因，美国大学的治理模式也具有很大的差异，不同的大学具有不同的治理结构，名称也各不相同。例如作为私立非营利大学的哈佛，其治理主体就采取了双会制，既有董事会还有监事会，而且不像有些私立大学设置了人数较多的董事会，而是采取了规模较小的治理主体模式。而作为公立大学的密歇根大学则采用了单董事会制。在采用单董事会制的公立大学中，董事的产生有的如密歇根大学采取选举制，而有的却采取任命制等。

不同的大学往往采取不同的治理模式和治理结构，那到底哪种更好一些呢？

作为我们观察的一个发现，实际上无法简单判断哪种治理模式和治理结构会对大学治理产生关键性的影响，治理模式和治理结构的差异性对大学的影响并不是决定性的。反而是不同的大学各自长期形成的良好文化氛围和制度习惯在推动大学向前发展。此外，每个大学校长的管理风格和整个学术管理团队的协同也表现出了较高的效率，学术社群的自律与自我服从机制也能够发挥较好的作用。而在这些差异性的因素之上，有两个较为明显的理念（或可称之为逻辑）可以说是美国大学治理的共通点。

第一个是外部人治理的逻辑。

作为美国大学治理主体的董事会的构成通常被表述为“外行人治理”，即作为大学最高权力和决策机构的董事会成员往往并不具有高等教育管理的背景和经历，反而可能完全无关，是高等教育管理的外行。这与其他国家的治理模式大为不同，而且与我们通常的基本认知相悖，即不懂教育的外行怎么能管大学的事务呢？那么多学识渊博的教授怎么能让不懂教育的人来管理呢？这岂不是头脚颠倒、主次不分了？那么为什么选择这样一种治理逻辑呢？通过观察我们大致可以总结出这样一些理由：

第一，由外部人治理体现了公共利益委托的实现。公立高等教育机构的设立是公共利益的体现，是国家将高等教育职能委托给大学来行使（在这一点上与欧洲传统上将大学视为自治利益有所差别，而与中国的情形相似）。公立大学并不是独立于国家和社会公共利益的学者和学生社区，因此大学的董事会应当由代表公共利益的外部人构成，以实现公共利益代表和对大学的监督。

第二，外部人治理是实现董事会重要职能的必然要求。董事会作为大学与社会和政府沟通的桥梁，其重要职能是负责帮助学校筹集资助和获得外部支持。来自社会各界人士构成的董事会可以帮助大学实现这种职能，而大学的内部人（教师和学生）则难以实现这种责任。

第三，外部人董事会可以作为“缓冲器”，协调与防止学校与政府发生冲突。由于利益和功能诉求上的不同，公立大学有时会与政府的目标不一致，甚至发生冲突。由各方利益代表构成的董事会可以在大学与政府之间进行妥善的调解和巧妙的协调，以避免因冲突的发生而对大学造成不利的影响。

第四，外部人董事会设置的政治考量。由外部人构成的董事会可以将公立大学的情况及时通报给公众，从而保护公众的知情权。同时，外部人董事会由于向州议会和州政府负责，也会及时监督公立大学的运行，防止内部人控制和内部人利益侵蚀公共利益。

第五，志愿服务的传统和公益精神。公立大学的董事会成员除了可以报销因公事务所发生的必需费用外，是没有报酬的。这一点与美国社会强调志愿服务的传统和精神是一致的，而大学的教职员则是与大学签有报酬对价的合同，不会愿意承担无偿的志愿服务。即便愿意承担无偿的董事会职责，也会由于利益冲突而无法获得足够的认可。

第六，大学教师的双重聘任角色使其无法进入董事会。有一种理论认为大学教师实际上既受聘于大学，同时也供职于他所在的学科，而且教师往往更忠诚于学科而非学校。因此大学的治理主体如果以教师为主则会存在侵蚀大学利益和公共利益的可能，因此大学的董事会不能由教师构成。

第二个是共同治理的逻辑。

大学是典型的利益相关者组织，与大学有关的各方利益诉求都要在大学的治理结构中得以体现。基于这样一种共同治理的逻辑，美国的大学（包括公立和私立大学）采取了董事会治理这样一种模式。虽然在表面上一致的董事会制度之下，各个州、各所大学采取的具体治理模式和结构有很大差异，但体现共同治理理念的制度设计则表现为一种通例。

美国大学的共同治理模式是在20世纪逐步发展起来的，虽名为共同治理，实则是将大学治理的各项权力以明确边界的方式分配给不同的治理群体，形成多元共治的权力结构。如将对大学重大事项的整体决策权交给董事会，董事会决定的事项交由校长及其行政管理团队负责执行，学术决策权力则保留到教师手中，实现了决策权、执行权和学术权的分立，这与美国国家政治制度中的分权逻辑也是一致的。有的校长将这种权力结构称为“沙漏型”结构，即两头大、中间小，由于这样的一种权力配置，使得校长实际在大学的权力结构中仅能行使较为有限的权力，因此有的校长常常对这种“沙漏型”的权力结构感到不满，认为权力过小，难以施展治理大学的抱负。不过这也许就是美国大学共同治理逻辑的一种追求和体现，避免任何一种治理主体权力过大，防止权力滥用和侵蚀大学利益与公共利益。

当然这种不满和抱怨也有其正当性和合理性，过度地依赖权力分立，过分强调权力的边界和范围可能会对效率产生极大的影响，对于在日益激烈的国际高等教育竞争局面下的大学而言，可能也是一种危机。许多大学的管理者对此有自己的看法和意见，他们更加强调在分权基础上的整合与协作，例如：

“要在关键问题上做出明智的决定，就必定需要不同部门的参与，以全面考虑各种选择的方方面面，参与者包括教学部门的领导和其他出类拔萃者。依赖分散式思维方式是很危险的，这种做法通常会带来我们习以为常的分散式组织模式。”

“必须进行切实的合作决策，教学人员当然是参与者，但不能将某位教授或是某个系的教学法的决定权全部交给他们。毕竟这些决定会带来太多溢出效应。在思考如何对这些资源进行分配时，一定要将院校视为一个整体——未来将入学的学生和家长都是利益相关者，他们理当分一杯羹。而且，产生这些资源，及维持项目运营所必需的投资金额可能相当大，通常必须由某个权力中枢批准才能划拨。”

又或者是更加分散化的权力配置：

“面对高等教育可能正在发生的更大范围、更加深刻的结构变化，传统的‘垂直整合模式’可能要向更加‘水平’的模式进行转化，教育的核心功能（学术权力）会分散在不同人手中，分散在不同地点，为更多学生服务。某些教学人员的角色也许会与现在的截然不同。我们需要把具备不同才能和倾向的人组合在一起，而且将面对富有挑战的组织结构和管理问题。”

这两种治理逻辑已经成为美国大学治理的重要原则，并在各所学校的日常管理中得以体现。那么，在这样的治理逻辑背景之下，公立大学的权力结构和权力关系又是怎样的呢？我们可以看一下密歇根大学在权力结构和权力关系上的具体配置和安排。

密歇根大学的治理结构主要由下列各部分构成：

董事会：由八名州议会民选董事和校长构成，在法律上具有管理和监督整个大学的权力。董事会定期召开会议，会议内容向外公开，允许公众旁听。

校长：作为大学的首要执行长官，行使其职位所固有的各种权力。如促进、支持和保护大学利益以及管理和指导所有事务的权力；发布不违背现行董事会政策的指示和行政命令；对在董事会制定的一般政策下颁布或修订的运营政策负责；指导合适的行政官员准备年度预算提交给董事会；准备提交董事会的年度报告；行使董事会委托或要求的其他权力、职责和责任。

大学评议会：由教授、部分学校官员和各学院院长组成，大学评议会有权就学校议题进行评议并向董事会提出建议。

教务长：是大学的首席学术长官，管理着各个学院、特殊单位和学术支持设施；负责组织和管理学术预算；负责管理全体教师的事务，包括教师的任命与停聘程序、薪酬和晋升、工作条件以及终身教职等；听取教师的意见后负责开发新的学科点、提升现有学科点的学术质量，并要与大学的教育政策保持一致；负责确保行政管理程序能保障学术自由并履行学术责任；负责监督与招生相关的程序和政策，并负责联络高中及社区学院；负责监督学生的注册程序及新生培训；负责管理学术设施以及图书馆、计算机实验室、教学开发与远程服务、博物馆这样的教研支援单位；负责与州教育部的联络。

各学院院长及其他学术单位的负责人：向教务长汇报他们所负责的教育、研究与服务项目。其职责包括权限范围内的预算、基础设施和人事事务，同时要考虑到学院或单位的咨询程序。

从构成上看，密歇根大学的治理体系是一个自上而下的层级结构，各级有明确而清晰的授权范围和责任边界。

而哈佛大学的治理结构则与此不同，自1636年成立之初至今，哈佛大学形成了独具特色的治理结构：

监事会：哈佛监事会是最早的学校治理主体，自1642年起成为哈佛最高决策机构，与院务委员会一起负责哈佛学院的事务，监督哈佛学院的管理和运行，形成了最初双会制的雏形。监事会的成员皆由外部人构成。经过多年的发展，监事会的权力逐渐形式化，董事会实际享有主要的权力。

董事会：董事会是哈佛大学最高的权力机构，由7人组成，没有任期限制，成员由董事会自己选择。与公立大学的董事会不同，哈佛大学董事会的决策都是秘密进行的，董事会决策不对外公布，作为保密文件保存。

校长及行政系统：哈佛大学校长由董事会遴选产生，负责召集董事会会议，沟通监事会和董事会、董事会与教授会之间的意见和建议，向监事会、董事会报告工作，主持公共学术活动，任命副校长和各学院院长，主持各院系教授会，指导大学行政系统。

各学院院长：有相对独立的权力决定本学院的学术和行政事务，如规定薪酬、休假、募款、制定日常学术议程等。

由此可见，即便是在统一的治理逻辑之下，大学的治理模式和治理结构也会呈现出不同的特点，各所大学皆有其自己独特的理念和方法。治理模式和治理结构在一流大学竞争中的作用并不明显，各一流大学所采取的治理模式和治理结构各不相同，无法简单判断哪种治理结构对一流大学的形成具有决定作用。反而是各校不同的发展路径和文化传统对形成特色各异的一流大学产生了重要影响。总之，在哪种治理模式和治理结构对大学更好而言，并没有一个标准答案。那种希望借鉴一种成熟的模式从而获得治理成效的思维方式是不可取的。

三、权力的治理

从前面的介绍可以知道，美国的大学特别是公立大学通过对权力的分立和配置设计了对大学权力的治理框架，通过这种治理框架使权力得以有效运行。通过观察，我们可以发现一些以密歇根大学为代表的公立大学的治理经验和特点。

第一，美国公立大学的设立是一种基于信任和信用的制度体系设计，是对公共利益信托责任的授予，大学本身就是一个信托，因此董事会被称为board of trustee或board of regent。从委托代理理论可以观察到公众通过设立公立大学将州高等教育的公共利益委托给公立大学，同时赋予大学董事会以责任和义务。这种公共利益成为公立大学得以存在和发展的源头。

第二，公立大学中广泛的分权和对学术自由与学术自治的尊重。从对密歇根大学的治理结构进行观察可以发现，密歇根大学具有清晰的纵向和横向分权结构，纵向上的董事会、校长、教务长、院长通过逐层授权将学校的财政、人事、学术、行政管理等权力进行配置，各层级治理机构分别独立行使权力，对本层级的事务负责。横向上学校的各职能部门分别负担学校管理的各项事务，并在各自的职责范围内行使权力和承担责任。特别明显的一个特色是这些权力的边界都较为清晰，各权力主体各自在其范围内行使权力，界限清晰。在所有的这些权力配置中，学术权力被作为重要的核心权力保留在教师群体手中，并被学术群体明确地确认为下述事项：全职教师的任命、终身教职的晋升、确定课程内容、设置学位要求、提供的学位类型、任命系主任、学校治理中确立教师权力的决策、为学校层面的委员会、评议会及类似机构遴选成员。这就使得学术权力的边界清晰可辨，保护了学术领域不被其他权力轻易侵蚀。

第三，隐含在分权模式下的集中协调机制。权力虽然进行了分立配置，但总体事务则可由教务长统一协调和处理。教务长是一个非常重要的角色，具有十分重要的权力和职责，其权力来源于各部门对其角色和作用的尊重与服从，有时也是一种妥协。学院中的事务性权力也比较集中，治理者逐渐享有比以往更加集中的权力（这或许是在政府强调大学办学效率后的一种必然结果）。

第四，在大学治理和权力运行过程中，起到协调和润滑作用的是长期形成的共识与传统，体现为一种默契与平衡（妥协）。在一些特别的问题上，基于共识与传统，大家可以进行妥协，以达成平衡，而不是不依不饶，无休无止的冲突。这种对传统与共识的尊重，或可也称其为一种校园文化。

第五，以教师和学生为中心的服务理念。在观察的过程中我们可以发现，从管理机构到校园设施，处处体现出了以教师和学生为中心的服务理念。教师和学生不仅是教书和学习，而且广泛参与治理活动。教师和学生广泛参与的主要方式是参加大学评议会、审计委员会、薪酬委员会、投资委员会、学生事务委员会等专门委员会的工作中。通过广泛的参与实现了共同治理的理念和逻辑。

经过近200年的发展历程，密歇根大学形成了自己的治理特点和模式，并成为美国公立大学中的佼佼者，在世界大学中也名列前茅。然而，伴随着社会经济发展变化和国际高等教育竞争的加剧，高等教育机构在学术、政府和市场等不同因素的影响和作用下也开始面临新的问题和挑战，呈现出新的特点。通过观察，密西根大学等美国公立大学在学术、政府和市场因素的影响下，其治理环境和要素也正在发生如下的变化。

首先是外部环境的变化。从政府方面来看，直接影响到大学治理效果的要素就是政府资金投入占比的减少。根据密歇根大学的统计，2015年，在学校收入构成（学费、州拨款和其他收入三项）中，学费占到了71%，州拨款只占16%；而在2012—2013年度北美大学联盟统计的公立大学州拨款所占比例中，密歇根大学在所有公立大学中排名倒数第二；在过去的十年中，生均拨款减少了40%。政府拨款的减少导致大学在相关事务上的预算和支出都要进行控制，大学的发展直接受到影响。而占比如此之低的政府投入，也不禁开始让人质疑，这还能算是公立大学吗？在减少投入的同时，政府对大学的管理绩效和办学成果却提高了要求，不断提高评估要求和标准，使得公立大学的外部压力不断加大。

从市场的角度来看，随着社会经济的发展，大学的办学成本不断上升，学校规模和支出不断增加，学校的预算也只能逐年增长，直接导致了许多大学的财政紧张。此外，大学的科研活动也日益受到基金会和公司企业需求导向的影响，那种自由研究和探索的精神正在发生变化。

从大学的内部来看，作为对外部环境变化的回应，一些内部的变革也正在悄悄地发生。为了降低办学成本，提高用人的效率和大学管理的绩效，越来越多的大学开始改变原有的人事政策，不断增加非终聘制教师的数量和比例，同时还增加了兼职教师和博士后、研究助理的数量。为了获得更多的学费收入和国际化的需要，国际学生的数量与比例不断增加。面对学术竞争的加剧和大学排行榜等外部因素的影响，在治理结构中虽仍然强调学术权力的界限和独立性，但同时加大了行政管理权的能力和范围，以适应外部的要求和压力。与此同时，大学也开始从过度强调学术研究和科研成果转而对教育的本质和基本面向进行反思。

可以看出，在新管理主义的影响下，美国大学的行政权力也在发生偏移，对资金的渴求和对绩效的要求导致了相对强化的管理权力，教师的诉求和参与逐步回归到学术权力的边界中，学术群体对行政权力的扩张也逐渐表现出了警惕和不满。

在面临政府投入逐渐减少的情况下，美国的大学也采取了一定的应对策略。例如增加学费、扩张海外教育市场、加强与企业合作、寻求更多渠道的资助和向政府呼吁增加投入等。在我们有些抱着隔岸观火的心态观察美国大学所面临的资金紧张的现状时，我们也应当清醒地认识到中国的大学迟早也会遇到同样的问题，如何应对可能的资金短缺局面、考虑高等教育的长远发展应当是高校管理者未雨绸缪的问题。

四、权力的监督

缺少监督的权力一定会导致腐败，这个道理在大学中一样适用。因此在讨论大学的权力关系时，监督权的配置和作用是必不可少的。我们在考察的过程中也重点观察了公立大学在监督权方面的设计和实际执行的情况。在下文中我们将一边总结密歇根大学等美国公立大学在监督权设置方面的特点，一边同时发现中国的大学可学习与借鉴的经验，算是作为这次考察的一个收获吧。

美国大学的治理模式具有多样性的特点，监督机制体现为纵向的权力监督和横向的分权制衡，与国家的政治框架和治理结构相一致。在我们观察的两所高校中，哈佛大学采取的是双会制，董事会和监事会并存。哈佛大学成立时的治理机构是监事会，对学校的管理进行监督和控制。美国大学的董事会（监事会）行使监督权职责，其体现形式是听取校长的工作报告，对校长进行遴选和考核，决定是否续聘。校长对董事会制定的目标和原则负责落实，并领导学校的管理团队。密歇根大学监督权的来源是依据州宪法所授予给董事会的，对公共资源投入到大学所形成权益的监督和控制。因此其监督权的来源是议会权力，属于宪法权力的授予。密歇根大学董事会是这个权力的被授予者和实际行使者。

出于治理结构和文化传统的差异，导致照搬一流大学的制度体系是不现实也是不可行的。但这些高校的一些治理机制和经验却是可以参考和借鉴的。在治理结构和监督权设置方面，以下这些机制和经验是密歇根大学等美国公立大学在长期的治理过程中形成的，也是值得我们思考与借鉴的。

第一是自律与自我服从机制。自律和自我服从机制是约束和监督机制得以有效实施的前提保障。这需要治理结构的各方对共同治理的目标和方向达成共识，是对经过合议主体充分讨论形成决议的尊重与支持。这种机制的形成也是大学内部长期形成的制度文化的显现。

对我国公立大学治理的借鉴意义在于在当下依法治校的要求中能够贯彻法治精神和法治思维，提倡学校领导带头尊重、遵守学校的预算、规划、规章制度等成文规范；少批条子、少讲例外、少破规矩；提倡学校领导带头尊重、遵守程序规则，尊重治理结构所确定的权力框架和授权机制，应勇于监督但尽量不干预或少干预；提倡学校领导带头尊重民主和公众参与，以座谈会、咨询会、论证会、听证会的形式多听取意见。

第二是独立的审计监督机制。美国公立高校建立了系统的审计制度，包括内部审计机构和聘请独立外部审计机构对高校的财务和会计账目进行审计。在美国高校董事会中都会设立若干常设委员会，作为董事会行使权力的重要组成部分。密歇根大学有两个常设委员会，分别为财政、审计与投资委员会和人力、薪酬与管理委员会。按照独立和回避原则，校长可以是董事会成员，但绝对不能是审计委员会的成员。

而反观国内的一些制度设计，在理念和机制方面则有所不同。如2015年2月，教育部颁布了《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，强调要健全内部审计工作领导机制，要求学校主要负责人直接领导内部审计工作，定期听取审计工作报告，及时研究解决审计工作中遇到的问题和困难，把审计结果作为相关决策的重要依据。这使得审计的独立性和客观性一定程度上还是会受到影响。

第三是信息公开机制。美国许多州都有公开会议法或信息公开法，要求公立机构要定期公开学校的重要信息。密歇根大学董事会一年要开12次正式会议，每次正式会议都要向公众开放，而且每次会议议程中都要包括“公众评议”部分。在会议中还要安排一个小时的时间，供学生和教职人员代表或其他个人对会议内容发表观点及评议。密歇根大学作为公立大学，其教职工的工资也是全部公开的。这些信息的公开有利于公众和舆论对学校的监督。

中国公立大学目前正在加快信息公开的步伐，但与公众的期待之间还有较大的差距，偶尔还会出现公众要求公立大学提供信息而大学拒绝提供的现象。所公开的也多是一些并不重要的信息，与民主监督和舆论监督相关的重要的财务、人事、资产等信息仍旧缺乏详细资料甚至根本缺失，在信息公开方面实有必要进一步加强。

第四是严格的责任追究机制。美国公立大学的董事会实行的是集体决策，个人负责。董事个人不能对外代表董事会和大学，但董事个人要为其在董事会中的意见负责，如果出现失职要追究个人责任，即个人要为在董事会中的意见表达承担个体责任。这就使得每个董事在董事会进行决策时一定要做到谨慎和尽责，而不能随随便便表个态、举个手就了事。

相较而言，中国公立大学中的集体决策有时就表现为走过场和不尽责，集体决策变成集体不负责，出了问题也可以推在集体决策上，个人不愿承担责任。为使公立大学的决策主体能够更加勤勉尽责，有必要进一步明确和完善现有的问责体系。

第五是公众参与机制。美国大学中的教师和学生虽然不进入董事会，但却可以广泛参与到学校治理之中，特别是各专门和常设委员会中都有教师和学生代表。这些代表在各个治理环节中从维护师生利益的角度参与表达和决策，将广大师生的意见和建议带到学校的治理体系中。他们的参与并不是一种形式上的民主，而是真正可以影响到学校具体决策甚至是校长的选任。想一想当年的哈佛大学校长萨默斯仅仅因为在演讲中表达了对女性从事科研能力的怀疑就因为涉嫌性别歧视而导致哈佛大学教授们召开特别会议要求其辞职，就可以想见这种民主参与的影响力了。

在中国的大学中，师生民主参与学校治理的机会和空间都是有的，但尚需形成一定的规范和规模。由于长期养成的师生授业传统，教师群体对学生参与学校治理，特别是学术事务还存在一定程度的担心和疑虑，也缺少相关的制度化与程序化的保障，这些也还需多加学习和借鉴。师生通过公众参与的方式进行监督的机制也还需完善。