新加坡高校治理与管理服务随感

张存群

2014年7月有幸参加学校组织的境外干部培训赴新加坡国立大学、南洋理工大学、新加坡管理大学进行考察学习交流，收获很大。从学校的治理方略、人事管理、学生服务与管理、国际化以及e-learning信息化建设都有非常详细深入的交流。结合我的工作实际，给我印象最深的有四方面内容：大学治理与规划制定、交叉学科建设与布局、无处不在的学校理念、精神的渗透和以人为本的服务体系。

一、大学治理

（一）外部治理关系的理顺

无论是新加坡国立大学的副校长Andrew WEE还是新加坡南洋理工大学的余明华副校长，在讲到学校近十几来快速发展崛起的重要因素之一，都会提到2006年大学获得了自治（Autonomous since 2006），以及“自治框架（Framework of accountability）”中的两份协议《Policy Agreement》《Performance Agreement》（国内有文献资料翻译为：大学远景战略政策性协议、中期发展绩效协议）。前者《Policy Agreement》是经教育部认定的关于大学发展远景战略目标以及大学自主权使用范围的协议，同时协议还包括大学必须执行一些获得政府拨款的政策性指标，比如招生人数、学科分布、留学生招生比例等。《Performance Agreement》是由大学制定、教育部认定的，关于大学五年期间人才培养、科学研究、社会服务和自身发展等方面的目标，以及根据这些目标建立的细化目标和主要绩效指标。这两份协议每五年会与教育部重新签订一次，修订某些条款的内容。

追其究竟，这两份文件源自2006年新加坡政府实施的大学自主改革运动。为了促进大学由拥有少许的自主权到最后拥有完全自主权，打造对国家和社会负责任的世界顶级学府，新加坡政府于2005年5月颁布了《大学自主：迈向卓越巅峰》改革运动报告，对政府干预和大学自治做出了一系列机制创设与制度创新。报告具体涉及新加坡国立大学和新加坡南洋理工大学后的一些重要自主权事项，包括重组大学理事会、自行分配经费、自行拟定学费标准、自主制定招生条件、自由调度各院系招生人数、全权处理人事征聘与升迁以及薪金分配等内容。新加坡教育部成立了“大学自主指导委员会”，来监督和确保这项改革顺利进行。这个改革的核心内容有如下四个方面：

1．首要的制度创新就是推行大学公司法人制度

国家将新国大、南大的性质由原来的法定机构（Statutory Board）改为非营利性公司机构（Not-for-profit Company）。改革之后的国大、南大与新加坡管理大学一样，必须以非营利性有限公司注册，并在公司法令下制定机构纲要与章程。新加坡大学性质及其与政府关系的这种变化，意味着大学不再附属于政府。过去政府对法定机构管制的一些政策法规也不再适用于大学，政府从过去的经费提供者变为主要投资者。大学也获得了更多的战略事务规划、内部事务治理和财政的自主权。大学理事会（University Council）在决定大学未来发展、科学使用资源、确保财务状况良好等方面扮演着越来越重要的作用。

2．弹性拨款机制

长期以来，新加坡大学经费主要来自于政府财政拨款，一直占到大学总支出经费的80%以上。高等教育发展对经费需求总量越来越大，大学在期待政府给予越来越多财务自主权的同时，希望政府更少地干预大学内部事务与发展。大学自主改革运动实施政府“贷款—拨款”框架（Debt-Grant Framework）和年度偿债基金（Sinking Fund），针对不同的大学建设与发展项目实施不同的拨款方式。拨款不再依据大学招生人数而是依据毕业生数，拨款资助的学生也不再包括课程类研究生。同时，鼓励大学通过建立校企合作、提高学费、吸引海外留学生、接受社会捐赠等方式来拓展其经费来源渠道。

3．绩效协议机制

在大学自主改革运动之后，如何保障政府大学拨款的社会效益？如何确保政府意图和利益在大学得以实现？新加坡政府不直接干预和管理，而是采取契约式管理，通过一系列“政策和绩效协议书”及其审定机制来实现，前面所提及的（Policy Agreements）和（Performance Agreements）是大学与政府签立的诸多契约的两个层面。绩效协议签订之后就会开展绩效沟通与绩效评审。如果政策性条款的要求没有达到或者中期绩效水平不高的大学将会受到一定的惩罚，其年度拨款额度也会受到影响。

4．质量保障机制

为了确保大学自主后能实现办学目标、办学质量与国家政策要求相契合，新加坡政府实施了“大学质量鉴定框架”（Quality Assurance Framework for Universities, QAFU）。“大学质量鉴定框架”采取责任认定和追究的方式，对大学办学质量进行综合评估，为教育部和社会提供大学责任落实和人才培养业绩情况信息。“大学质量鉴定框架”规定，大学必须提交年度进展报告，并接受由教育部组织的五年一次的校外评估团的评估。

上述修改大学地位法令、建立新的拨款架构、实施绩效协议管理、加强质量问责制框架等的大学自主改革的机制设计与制度创新，使得大学与政府间的关系由双方权力关系争辩转向治理结构的实现，由双方集权-分权度厘清逐步转向政府干预机制设计与大学自治后的制度创新，有效地促进了新加坡高等教育外部治理的良性运转。

大学自主改革运动既反映了世界高等教育改革的一大趋势，增强大学对市场需求的应变力，转变政府干预机制和强化大学自治权，避免政府因直接控制或者过度干预而衍生“烦琐的行政管理体系”。

这场大学自主运动将私营部门的管理方式及其理论，如市场化与竞争机制引入高等教育管理，使高等教育机构运作发生重要而深刻的变化，公共教育资源配置效率得到很大提高。放松规制与结果管理使大学自主意识和责任精神得到极大的激发，培养出的是更负责任的大学——对学生、对接受其学生和研究成果的企业与政府负责任。

联想到我校刚刚完成的章程制定工作，以及正在进行的综合改革方案制定，我们也从一个侧面看到政府在转变职能方面的努力：学校依章程自主办学，通过“一市两校”的综合改革，探索出契约式管理、绩效式管理的新路子。然而，无论是教育部等政府部门真正向简政放权、加强宏观调控的职能转变，还是我们学校自身是否已做好准备承接即将到来的自主权，建立起一套自我发展、自我约束的良性运行机制，确保我们成为更负责任的大学，都还有很长一段路要走。

（二）董事会制度经验借鉴

新国大董事会由24人组成，学校只有一名成员，即校长，其余23人均来自社会各界。其主要职责是确保教育和研究目标相结合；保障大学资金和财产；与学校高级管理者密切联系并合作发展愿景和方向；有各种委员会支持。从新国大网页上，我们能看到这24位成员的照片和供职单位，从中可一窥董事会成员社会背景的多样性。［董事会主席是投资有限公司的董事长兼首席执行官（Chairman & Chief Executive OfficerVenture Corporation Limited），成员有：新加坡前总统、霍尼韦尔私人公司、外交部大使、国家开发部副秘书长、新加坡国家画廊、健康促进委员会主席、G.K．吴控股有限公司总经理、海峡时报新加坡报业控股有限公司总编辑、联合国特别顾问东帝汶前联合国秘书长亚太经社会与妇前执行董事、战略期货中心高级顾问、名誉主席苏黎世联邦理工大学、香格里拉大酒店有限公司执行主席、华欣公司私人公司执行主席、艾伦& Gledhill LLP合伙人等。］

南洋理工大学董事会由政府代表、大学高层管理人员、工商界著名精英人士和国外知名大学校长组成，是学校的战略规划和决策机构。

按照我国教育部理事会规程的意见，各所大学也要组建起自己的理事会。为精简机构，提高效能，我校按照理事会模式对原有校务委员会机构的职责定位以及成员结构做了调整。在《北京大学章程》中具体规定为“校务委员会是学校的咨询议事和监督机构，是社会参与学校治理的组织形式。”“校务委员会委员由以下人员组成：国务院及国务院有关部门、北京市人民政府委派的代表；校党委书记、校长及相关校领导、学校学术委员会主任，教师代表、学生代表；认同学校使命、为学校发展做出重大贡献的社会组织代表和社会人士代表；杰出校友代表和校外资深专业人士代表。”这一调整既很好地保留了北大办学传统中“校务委员会”机构，又赋予了校务委员会新的活力，以校务委员会之名实现了理事会之职，适应了新形势下国家和社会对大学治理结构增加外部开放性的要求，增强学校重大决策的科学性准确性，也更广泛地集聚社会优质资源办学。

（三）大学内部改革

南洋理工大学列举了自2006年以来“成就卓越的九大要素”，其中两条是关于体制改革的，一个是大学体制改革，包括重组领导层，一个是行政改革。南大原先有12个学院，直接归校长管理，校长管理负担重。为提高工作效率，学校进行了大学院制改革（college，类似于我们的学部制改革），把12个学院归并成四大学院。同时学习美国大学模式将校长的职责进行分工，明确校长主要职责是对外，负责筹款。新国教育部要求，到2030年，学校所有运行经费的10%来自自筹，现在学校的运行经费的70%来自政府，学费占到25%，到2030年政府补贴降到60%，学费将上升到30%，所以校长筹款任务还是比较重。同时，明确校内事务负责都交由教务长负责，形成校长—教务长—学部主任（college）—院长（school）—系主任（division）的垂直管理结构。

二、关于规划制定

这两所大学的规划是与资源配置紧密联系的。在新国大虽没直接谈到他们的规划是怎么制定的，但从他们谈学校是如何确保办学质量时，看到了规划的影子。副校长Andrew WEE谈到“质量保证思维是要保证我们在国际上的排名地位。我们看重ranking，我们讲质量保证不是在国内层面上做，而是在国际层面上做。学校要求每个院系都要做benchmarking，找到自己的标杆。院系都要花很大精力去做，做得很细。教务长给院系拨经费时就问3个问题，你的国际标杆定位在什么地方；三年后在什么地方；三年内你怎么从这个地方去到那个目标地方”。虽然有点遗憾没能看到这些院系规划文本，但可以想象对这三个问题回答，落实到文字上就是最切实的规划。如果有机会，还想就这个问题的具体操作过程做深入的考察。

南洋理工大学的规划制定每五年一个规划，一般提前两年启动下一个规划制定。规划制定的流程通常是经过自上而下和自下而上两个阶段完成。先是自上而下，校长与教务长讨论，确定学校未来几年大的发展方向。然后教务长带领四个大院长（相当于我们的学部主任）讨论，大院长再与小院长讨论。然后是自下而上，由基层院系讨论，提出意见建议，修正校长最初提出的大方向。五年规划一旦制定后，接下来几年的任务就按规划执行，且每年都要对规划执行情况进行评估总结。如，南大2010年制定的2015年发展战略，确定了五大卓越巅峰：可持续发展、未来医疗体制科技、新创意媒体、新丝绸之路、创新亚洲。学校在这五个方向上自2010年都按照既定目标在努力，到我们前去调研的时候（2014年）已经有很多可圈可点的成就。

三、交叉学科建设与布局

在考察交流中，新国立和南洋理工都非常注重前沿交叉学科建设。新国大在研究领域明确提出口号：打造卓越研究高峰、在支持国家研究需求的同时产生全球最前沿的研究影响、打造从研究发现到开发使用的无缝对接转型。学校成立了23个校级研究所或中心，还建立了卓越研究中心（Research Centre of Excellence, RCEs），其中包括量子技术研究中心（2007），新加坡癌症科学研究所（2008），新加坡机理生物研究所（2009），新加坡环境生命科学工程研究中心（2011）, NUS持续稳步上升的声誉和排名，2014年泰晤士大学排名第21，通过科研卓越保持大学的竞争力。

在新国大交叉学科研究非常受鼓励，在学校里也在多个层面，有着多种形式的交叉，有院系层面的、教师之间、跨院系、校级专门的交叉研究机构RCEs，研究所中心之间。他们是如何鼓励交叉的呢？主要在于促进对话，提供空间、配置资源（给钱，给空间，为研究生提供奖学金）。以T-LAB building为例，这栋楼是新加坡国防部出资兴建的，楼北翼归国防部使用，命名为TEMASEK LAB @NUS，主要是进行材料、航空航天的基础研究。楼南翼给了NUS，新国大就把与北翼相关的研究放在南翼，比如纳米、生物、环境等。为促进南北翼人员交流和互相认识，每一层都有公共的办公室、会议室，中间的通道、餐厅也都是公共的。最初新国大的老师们都想有自己的办公室和会议室，但这不利于流动。如果不同意办公室和会议室的共享共用，就不能入驻这个楼。新国大把这栋楼比喻成研究旅馆（Research Hotel），老师所属的院系是他们自己的家，进驻这栋楼做研究的必须是跟别人合作的，而且自带研究项目与经费进来合作。项目完成了，整个团队就搬出去，让另外有合作研究需求的团队进入。如果不撤离，学校会采取一些强制措施，比如让研究团队按房间面积出钱，包括房租、水电费、清洁费等，这笔钱是学校直接从科研经费里扣除。由于T-LAB的定位清晰，管理措施到位，T-LAB的流动性很好，有效实现了最初“研究旅馆”的设计目标。根据科研管理部门的统计分析，在这个楼里的合作研究论文数量和影响力上都高于学校的平均水平。

同样的，南洋理工也在致力于促进交叉学科研究，在空间上正在建设交叉学科大楼（如图2.1）。

“研究旅馆”这一经验对于空间资源非常紧张的我校很有借鉴意义。学校也非常重视交叉学科建设，多学科特点为发展跨学科研究提供了独特的优势和重要的基础条件，仅理工医新体制的前沿交叉学科研究中心就有12个。这些中心有的挂靠院系，有的独立运行，在空间上、人员编制上都有自己独立一套体系。而且随着中心、所不断发展，空间、人员的需求也会不断增长，如果都要满足，就会使得本已密集的校园更加拥挤。新的实体中心、所又会有自己的边界和壁垒，一定程度上也会阻碍与院系、与其他研究所、中心的交叉。在当前发展方式由外延式向注重内涵式发展转变的趋势下，“研究旅馆”对促进我校科研要素的快速流动和实质性促进交叉有很好的借鉴意义。

在促进前沿交叉研究的努力方面，美国斯坦福大学的BIO-X，麻省理工学院计算机系统生物学创新工程（Computational and Systems Biology Initiative，简称CSBi），日本东京大学的柏校区等都是跨学科研究机构的典范。

我校已经有前沿交叉研究院就是致力于建设整体性的跨学科研究平台，研究院的管理体制也在以有利于促进学科交叉和创造良好学术氛围为基本准则，采用虚实结合、研究人员专聘与兼聘相结合等多种灵活方式在发展，倘能再从上述这些案例中汲取可用的制度创新、组织管理、空间设计经验，对我校科研竞争力提升定会有很强的正向作用。

四、以人为本的服务理念

（一）无处不在的办学理念

此次考察的三所大学都有非常明确的办学理念和愿景的口号。口号简短有力，以各种形式出现在校园里，或张贴在墙上，或印在矿泉水瓶上、杯垫上以及学校的各种纪念品上。这种无处不在的办学理念和愿景表达牢牢扎根于师生内心，对凝心聚力，提振士气、增强师生归属感都起到潜移默化的作用。比如，NUS的愿景是“立足亚洲、影响未来的全球顶级大学（a leading global university centred in Asia, influencing the future）”，使命是“通过教育、研究和服务改变人们思维和行动”（to transform the way people thinking and do things through education, research and service）。每个管理部门，在学校的愿景和使命之下，提出本部门的使命和价值。比如，学生事务办公室使命是“培养全面发展的学生作为全球公民和领导人（Mission: to foster holistic development students as global citizens and leaders of change）”，核心价值是“机遇、以学生为中心、责任（Opportunities Student-centricity Accountability）”，这也恰是学术事务办公室英文缩写名称（OSA, Office of Student Affairs）（如图2.2）。同样的，新加坡南洋理工大学的校友工作办公室门口也挂着一块牌子，上面清晰地印着校友办的愿景“校友社区，南洋理工大学的自豪和支持（an alumni community that is proud and supportive of NTU）”、任务是“致力于NTU与校友保持终身且丰富的互动关系（to engage our alumni in life-long and mutually-enriching relationships with NTU）”和职责（如图2.3）。

（二）“一站式”服务

为学生提供一站式服务，学生只要来到这里，无论是学业成绩、学籍异动、各种手续、证件办理等等，都在这里可以一站解决。窗口柜台式服务，优雅的等候区，让学生来到这里就有宾至如归的感觉。能做到“一站式服务”离不开两个前提，一个是以学生为本的服务理念，不是停留在口号上的概念，而是实实在在的行动和体验。正如企业开发新产品是以客户需求为导向，以客户的满意度为评价标准。与国内院校老师学生办事要跑很多个部门，跟不同服务态度、能力的人打交道的种种境遇相比，这种一站式服务是让学生真切感受到了以学生为本的服务。另一个前提是强大的信息系统支撑，一个高效的一站式服务背后一定有一个全面数据共享的高度信息化体系，就是学校教师、学生、教学科研等各种信息数据都在学校范围内共享。打破信息壁垒，构建高效快捷的行政管理服务之道，新加坡国立大学从理念和信息化建设方面给我们提供了很多的借鉴。

（三）高度国际化

新加坡岛国的地理位置，注定它是全球最国际化的国家之一，只有与国际互通开放才能更好地保持本国的活力和竞争力。同样，大学的国际化也是其应有之义，关键是大学把国际化定位在什么地方，“取法乎上，得乎其中。”两校的国际化战略定位都很高。

新国大的办学定位是全球教育中的领导者地位，基于此，国际化战略的口号是“把世界带给NUS，把NUS学生带向世界”。把世界带给NUS：有来自100个国家的学生和教师；18%的本科生和60%的研究生来自国外；与海外研究机构的合作伙伴关系，如杜克大学、耶鲁大学等；每年交换学生1800多余人。把NUS学生带向世界：70%的学生有海外经历，其中30%的学生在海外时间在半年以上。与世界上顶尖大学有70多个双学位或联合学位的学位项目；在40个国家300多所世界定价大学有我们的互换学生项目；在美国、欧洲、中国、印度和以色列有8个海外学院。（海外实习实践基地，旨在进行学生创新教育，把学生送到世界各地创新引领中心，从几个月到1年不等，学生在高科技创新公司做全职实习生，从创建者或创新者身上学习到新东西，在合作伙伴大学上课。）

与新国大的国际化战略类似，南洋理工大学提出的国际化战略口号是“将世界引入南大，将南大引向世界”。该校教师中有70%来自全球70多个国家的国际教授；学生中有20%的本科生、65%的研究生和博士生为国际学生；培养全球公民，至2006年将有70%的学生参与海外体验计划，学生将被安排到国际知名企业和顶级合作院校，构建全球网络。

（四）世易时移，变法宜矣

Mooc扑面而来，网络学习已经在大范围使用。南洋理工提出为学生创建不受面对面课堂限制的、更深更广的学习体验，所有教师都应当尝试利用新的教学工具。新国大在网络学习建设更胜一筹，他们不依赖外界商业网络学习管理体系，而是依靠自己学校的特点，自主开发设计的e-learning系统，整合了NUS的行政管理系统和学术科研管理系统，鼓励学生自己开发和发表他们设计的应用系统。新国大还做了大量的线上、线下调查，了解学生真正的需求是什么，提出“我们要去学生将要去的地方（we need to go where the students are going）”，使网络学习媒介真正为学生所需、为学生所用。新国大把coursera等慕课平台内化到自己的学习管理系统，他们只放了10门课程在coursera平台，也并不打算再增加开放课程门数。因为在他们看来，只要做到“为我所用”就好，不用花太大精力和资源去为商业平台作贡献。