三 有利于穷人的全民社会保护制度

减贫目标1.3提出，“建立适合本国国情的全民社会保护制度和措施，包括最低标准，并使其到2030年时在很大程度上涵盖穷人和弱势者”。按照联合国社会发展研究所的定义，社会保护包括预防、管理和应对影响人们福利的各种状况。根据世界银行的定义，社会保护由针对消除贫困和脆弱性的政策和项目构成。它通过提高劳动力市场效率、减少人们的风险暴露、增强人们管理诸如失业、排斥、疾病、残疾和老龄化等经济和社会风险的能力实现。社会保护制度的主要类型包括劳动力市场干预、社会保险和社会救助。

《2030年可持续发展议程》减贫目标中提出的建立适合本国国情的全民社会保护制度和措施，旨在督促各国建立劳动力市场干预、社会保险和社会救助制度，主要是针对穷人和弱势者。以中国为例，社会保护制度至少应包括：对穷人的社会救助制度，如最低生活保障制度；针对孤儿、事实上无人照料儿童、流浪儿童、留守儿童等儿童脆弱群体的社会保护制度；针对城乡老年人，特别是失能老年人的津贴、救助、照料等；针对少数民族和妇女等弱势群体的社会保护制度；建立普惠的医疗保险制度、医疗救助制度。

世界上所有的低收入国家和极端贫困人口无疑都梦寐以求建立一个覆盖所有穷人和弱势者的最低生活保障制度。但我们看到，不少发展中国家按照西方发达国家的社会福利制度，建立以收入支持为主的扶贫制度。因国家财力的不足，最终这些发展中国家的减贫效果很不理想。中国一直坚持开发式扶贫和保障式扶贫相结合的道路。开发式扶贫主要是对贫困地区的生产能力和生产条件、贫困人口的生产和生活能力的开发。如果中国的扶贫政策主要是社会保护政策，或者说是收入支持政策，则会带来巨大的财政支出负担，也会出现“养懒人”现象。相反，如果中国只有开发式扶贫政策，则贫困人口的教育、医疗、养老得不到社会保护政策的支持，也很难摆脱贫困。

案例2.1

贫困户姚的故事

中国西南地区贵州省RJ县JH村贫困户姚，30岁，苗族。一家四口人，母亲67岁，丧失劳动力，小女儿6岁，大女儿8岁。2014年之前，姚一家五口人虽然困难，但并不十分贫困，家中有他和妻子、母亲3个劳动力，尽管只有2.85亩耕地和4.5亩林地，但养活两个女儿，维持一家人的生计尚可。2014年他和妻子外出打工，因不会讲普通话，夫妻俩读书少，只能打点儿粗工，但半年打工还是带回家3000多元现金。2015年母亲生病，丧失劳动力。村里只有幼儿园，没有小学。姚的妻子每天要接送大女儿到镇里读书，接送小女儿在村里上幼儿园，还要在家照料生病的老母亲。姚的妻子感到守在家里生活没有希望，于是抛下家庭，离家出走（没有办理离婚手续）。姚妻出走之后，姚家的状况就变成了姚一个劳动力养活全家四口人。耕地少，又不能外出打工挣钱，陷入极端贫困。

2015年，姚被识别为建档立卡贫困户。乡政府的一名干部负责他家的帮扶工作。猪肉的价格不错，姚希望养殖10头猪，但没有资金和技术。帮扶干部负责协调扶贫小额贷款，并提供养猪技术培训。这样，姚在家发展养猪，既可以照料母亲和女儿，也可获得一定的现金收入，预计于2017年脱贫。

资料来源：笔者2015年5月6日访谈。

中国于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗，2006年建立农村最低生活保障制度，2009年建立农村社会养老保险制度，实施九年义务教育制度。这些社会保护和公共服务制度的建立，对于消除极端贫困至关重要。如果没有这些制度兜底，姚家的状况会更加糟糕。没有九年义务教育制度，姚的两个女儿很可能上不起学，形成贫困的代际传递。没有新型农村合作医疗，姚的母亲住院治疗的费用就得自己承担，甚至看不起病。没有农村社会养老保险制度，姚的母亲就没有现金收入。没有社会保护制度提供的安全网，就更容易造成贫困的代际传递。当前，中国需要系统地评估和检验社会保护制度的利贫性，进一步让社会保护制度成为消除贫困、缩小发展差距、促进社会凝聚的重要社会政策。