第一节 公共安全评价者的角色定位

2000年，美国将实施应急能力评估计划置于国家安全战略的优先位置；2004年，国际社会援助印度尼西亚建立海啸预警系统；2005年，中国政府尝试推行重大项目 (重要社会决策、重大工程项目和重大社会活动) 社会稳定风险评估机制；2008年，第三次明诺布鲁克会议将治理的绩效评估作为国际公共管理推进的重点。接二连三的新动向，充分反映了国际公共危机形势的巨变，促使公共安全评价 (公共危机管理评价与社会风险评价的统称) 勃然兴起。这既是机遇，更是挑战，公共安全评价者必须找准位置，扮演好时代赋予的重要角色。

一 先忧者为天下安乐

在《岳阳楼记》里，范仲淹有一句名言“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，说不尽为主君、为黎民忧难的股肱老臣情怀。其中“先”“后”二字引起的两个子句，是什么关系？语文教科书说是“递进关系”，危机管理者在深思之后，往往大惑不解，这分明是一组“因果关系”! “先天下之忧而忧”，则必先“知所忧”。换句话讲，实施公共危机管理，首先必须通过公共安全评价很好地感知、把握危情。这里有条逻辑链，“知忧”是“忧天下”的前提，“忧天下”是“天下之乐”的条件。可见，“知忧”当为“天下之乐”，公共安全评价要服务于社会发展稳定、降低社会风险、促进民生幸福。

对风险的评价，贵在让人们知忧难、备有余，应对各种不测危害事件。韩非子在《韩非子·五》中写道：“饥岁之春，幼弟不饷；穰岁之秋，疏客必食。”此无碍孝悌道义，更应视为古代家庭在评估粮食储备水平之后采取的粮食分配策略。居安思危，预防在前，是公共危机管理的基本思想，既然自然灾害与人为事故多发，面对严峻的公共安全形势，积极发展公共安全评价事业是应有之义。作为公共安全评价的研究者与实践者，岂能无“先天下之忧而忧”的责任感，遗弃“后天下之乐而乐”的愿景，无视对国家、对社会、对组织、对家庭的责任？黑夜给了公共安全评价者黑色的眼睛，我们必须用它标注黑暗与险恶，引领人们更安全地接近光明。

中国正在经历“从生存型社会到发展型社会”的转变，正经历“由贫困到温饱、由温饱到小康进而富裕的历史性跨越”。“我们今天所经历的社会转型过程是一种具有文明转折含义的社会变迁”。在这种变迁、进步和跨越的过程中，出现了一些以生态环境资源、人口健康和社会公平为代价，片面追求GDP增长和政绩工程的现象，权金利益体与腐败的现象，民族矛盾和国际秩序调整的现象等，由此爆发了健康风险事件、刑事治安案件、群体性事件、恐怖活动，乃至国际政治事件，它们都留给公共安全评价者充足的调查、分析、比较、诊断的材料，供大家研究、探索或实验。所以，公共安全评价者“先天下之忧而忧”是有基础的，不要将它当成一句口号或者妄言。

二 危机管理系统的神经

浦树柔 (2004) 根据历史数据核算，指出中国安全事故总量年均增长6.28%，年均造成的国家经济损失约占GDP总量的6%，这个比例着实不低。当今世界的发展充塞着争议，先为财富分配，再为权力分配，后为风险分配。分配不平，则杂念起、矛盾生、危机发。所以，人为危机事件是不会消失的，只会因为治政者的管理措施，在量与度上产生变化，因此，我们需要依靠评价机制时时保持警惕和戒备。中国地跨温带、亚热带和热带三个气候带，位于喜马拉雅和太平洋地震带，地理水文复杂多变，受自然灾害严重威胁。按国际减灾战略机构 (UNISDR) 1994~2003年的全球自然灾害统计数据，中国每年的自然灾害总受灾人数、总死亡人数、总经济损失和每百万人受灾人数分别居世界第一、第二、第三、第六位，属于高风险国家。自然灾害的高伤害输出，也要求我们重视公共安全评价工作。

20世纪的岁末，贝克、吉登斯和拉什三位大师联袂而至，宣称我们的世界是“风险社会”，断言科技发展、制度创新和文化影响因素都在增长着社会风险。可敬又可恨的是，他们的观点随后就被无数证据反复证实了。怎么办呢？在危机与风险之中，如何有效防御和应对呢？

海阔天空地臆想一下，面对紧急危机事件，如果能够早一步发出风险的警情信号，我们就能留出时间进行科学决策，及时采取救援行动；如果能够早一步诊断危机的成因与机制，我们就能顺藤摸瓜，果断斩断即将引爆“炸药”的导火索，或者抢先运出未爆的“火药桶”；如果能够准确评估紧急事件的危险与发展趋势，我们就能提高社会动员的效率，调度充足的救灾物资，科学实施应急救援计划；如果能够精准测评危机应对的能力和绩效，我们就能贯彻好责任制度，弥补风险治理的短板，提升公共危机管理的社会效益……

这一切都要求助于公共安全评价辅助机制。在公共危机管理活动中，评价主导着系统信息的获取、交换和传播，支撑着危机管理信息平台，支持着应急体系的决策指挥系统，引导着公众社会反应系统，影响着后勤保障系统，喻之为“危机巨系统的神经树”丝毫不为过。2004年“非典”事件时中国公共卫生系统的重大失误，生动地说明了漠视或错误应用公共安全评价工具，危机管理极可能陷入四面楚歌的境地，从而酿成大祸。

有效的公共安全评价可以达成危机管理系统的一系列目标，从评价功能区分，我们不能否认以下事实：

指数评价，有助于政府制定公共安全管理战略及远景目标，统筹社会公共安全治理中的各类要素资源；

预警评价，可以防控风险，驱动应急救援机制，以及监督危机恢复状态；

风险诊断，可以识别风险根源，确定灾难成因和机理，为危机管理者提供处置依据；

需求评价，可以获得需要的危机事件信息，帮助协调物资供应分配，提升应急响应质量；

影响评价，可以发现风险后果，判断危险状态，引起危机管理决策关注；

过程评价，可以提升灾难服务项目水平，监测服务送达情况，提高项目社会效益；

绩效评价，可以帮助公民判断政府组织的危机管理能力与业绩，进行社会呼吁或选择政治立场，帮助公共组织发现制度、设施或战略上存在的问题，调整并提高危机管理质量；

……

公共安全评价犹如控制知觉的经纬线，维系着公共危机管理系统，使其行动准确流畅，顺利贯彻职能使命，达成治理风险、应对危机的美好愿景。如果它发挥不了神经元的作用，只能说明这种“评价”已经被当成装饰品了。

三 给管理者一个成绩

回顾一下国家和组织的本源，公民社会的生存与发展存在一些公共性事务，需要选拔出一部分人代表集体实施管理，公民社会为此付费。既然这样，当危机发生时，公民社会必然会要求公共组织履行好职责，科学有效地实施危机管理。公共组织如果要存续下来，就必须满足公民社会的这些需求，通过高效的应急救援能力和公共管理绩效来回应社会。因此，无论如何，需要给管理者一个评价成绩，这事关公共组织存续的合法性与合理性问题。

“重塑政府”运动的倡导者们认为，现代政府管理的总目标在于创造公共价值，通过向社会提供公共品消费服务、提高公民满意度来体现自身价值。公共安全评价在危机管理领域衡量政府的公共价值，承担评价政府危机管理能力与绩效的任务。据之，公民确定政府的公共安全治理效能，判断政府风险治理能力的高低，从而选择自己的政治态度；据之，政府向社会证明自己的业绩与效能，继续寻求公众或利益团体的支持；除此之外，政府还可以通过评价结果，衡量风险治理策略优劣，优化资源配置，调整政策走向。

实际上，公共安全评价一直在推动着中国政府行政体制改革，促进现代服务型政府发育。例如，出台“禁酒令”，严厉打击“酒驾”，基于对交通事故与饮酒关系的基本评估；出台关、闭、停、转小煤窑政策，基于对煤矿安全生产事故风险与中小煤窑关系的评估；建立第一支反恐特战分队“雪豹突击队”，基于对国际国内恐怖活动形势的评估；建立公共卫生事件信息零报告制度，基于应对SARS事件的经验和教训评估。

正是由于公共安全评价在政治选择中具有关键的投票功能，在国家和政府重大危机决策时具有重要的支撑作用，公共安全评价机制才渐渐成为国家应急管理体系的基本构成要件，成为公共安全科技发展的关键对象，成为公共危机管理系统急需完善的重要方向。

四 评价者放弃选择权

每一类公共活动都会涉及伦理问题，公共安全评价更是如此，它牵扯着种种社会利害关系。当评价主体的主观意愿发生变化时，评价结果就会产生不同变形。可见，让公共安全评价者谨守道德和伦理是十分重要的。曾经，公共行政理论的支持者发现政府陷入伦理问题无法自纠，于是打出了“新公共行政科学”的旗子，“新公共管理运动”的支持者们对此冷笑不语。后者认为，只有政治选择从公共价值创造中淡化，才能最终解决治政的伦理问题。

对于上述争论，我们持中立态度，因为不同政体国家的治政应该有不同的取道方向。不过，对于公共安全评价而言，评价者的态度必须中正无偏，客观真实地评估风险、能力和业绩等，选择偏好、首匿护短、集团利益、大局观等，都会影响评价质量。胡税根等 (2009) 提出过公共危机风险评估要“充分考虑公众的心理承受力”，考虑了又怎么样呢？如果评估公众反应系统，风险的心理承受力自然是关键评价指标；如果针对的是事故知情后的负面影响，那是公共危机管理者的职责，评价者的逾越和调整，会造成评价信息的损耗。

公共安全评价的伦理标准可以列得很长，但基点却是唯一的，下面通过一则小故事，来说明我们的观点。

亚当和夏娃的故事，在《圣经·创世纪》里是这样写的：在美丽的伊甸园里，亚当和夏娃受到蛇的蛊惑，偷食禁果，产生了欲望，主降下罚来，致使生灵遭到诅咒，经受那永生的苦难。

在故事里我们不能忘记上帝的存在，基督教是“一神教”，在其教义里上帝是全知全能全善的，正因为如此，基督教历史上出现了一场思想危机。

按照基督教教义对上帝的宣扬，上帝是无所不知、无所不能、至善至美的。

上帝全知吧，她应该知道蛇对人类祖先的蛊惑，以及亚当和夏娃的错行；

上帝全善吧，她应该出面阻止亚当和夏娃的错行，并惩戒蛇，使生灵免遭涂炭；

上帝全能吧，她应该能成功阻止错行，并惩罚蛇，预先有效预防危机发生。

但是，我们发现上帝在整件事中无所作为。

她或者不知道这件事，没有“全知”；

或者知道了，但不想阻止亚当、夏娃和蛇犯错误，放任生灵涂炭，没有“全善”；

或者知道了，想阻止，但不能阻止上述事件发生，没有“全能”。

教义上的这些硬伤，引起了文艺复兴之时欧洲的思想大辩论，基督教的发展陷入了一场理论本源的危机。

每当危难之时，就如神秘的夜空会出现一抹闪亮的彗光一样，救世主总会来的，《神曲》的作者但丁出现了。他说上帝当然是全知全善全能的，但他虽掌握着全部信息，却因为“善”，故而将“选择权”交给了人类自己，结果人类却选择了犯错，正因为如此，我们需要救赎，要虔诚地修行，争取早日重返伊甸园。通过巧妙地在理论的堰塞湖中开一道新口，但丁不仅排除了险情，还升华了基督的教义。

评价者呢，作为评价活动的驾驭者，现实中许多评价者几欲自比“上帝”——最接近于“知”，掌握着更全面的信息；非常“能”，应用评价技术来为大千世界排序；以“善”自居，自以为或总想代言事实和根据。但是现实并非如此，我们看到了国内外无数评价取得了成功，也看到了无数失败的例子，其中有：

环境风险评价被收买，高污染项目悍然上马；

工程质量评价被歪曲，建筑物轰然倒塌；

事故结果评价被隐瞒，社会公众蒙在鼓里；

政策影响评价被操纵，利益集团主导政策走向；

……

公共安全评价者，比起其他评价者，更深地陷于内部利益纠葛，更多地受到外界环境困扰，所以对评价者要有更高的要求。但谁都不是圣人，因此除了用责任制度来盯梢、用监督机制来约束外，还必须有更严格的伦理标准来衡量。

那么，公共安全评价的基本伦理标准是什么呢？

——学学故事中的“上帝”，吾知、吾能、吾善，但不行使选择权，让选择权归属于利害关系人自身、归属于公共危机管理系统、归属于关心评价事项的社会。