第二节 公共安全评价的研究与进展

吾所以来，将欲何往！

作为研究专著，本书有义务进行公共安全评价发展脉络的梳理。本节将进行文献综述，回顾一下相关研究进展，展示前辈们的努力和积累。做这件事时，笔者始终心怀感激，感谢评价大师们的知识倡导和思想启迪。

公共安全评价是为解决社会风险问题而采取的一系列测算评估辅助活动及其过程的统称，它是危机管理或风险管理的一个关键环节，对公共安全政策、重要风险措施、各类工程项目、应急救援行动等的实施结果、社会影响和作业过程有着重要的展示和调节作用。所以它的发展历史很长，长得让我们摸不清源脉，以下只好从第一次工业革命 (也就是资本主义社会早期)开始写起。

一 国际公共安全评价研究进展

1765年，随着“珍妮纺纱机”的发明，第一次工业革命揭开了序幕，社会生产力得到极大提高，市场商品越来越丰富。为帮助新兴的企业和资本家追求经济效益和利润，西方社会出现了债务偿还能力、盈亏平衡分析、资产风险评估、经营风险分析等财务评估的方法和指标体系。1857年，资本主义世界爆发第一次经济危机，仅美国就有约5500家银行倒闭，债务风险与支付危机推动风险管理评估事业进一步发展。标准普尔公司就是在这个时候 (1860年) 由Henry Varnum Poor创立的，它通过对政府、公司及其他机构的偿债能力和偿债意愿客观独到的评估，逐渐成长为世界信用评级权威机构。

1914~1918年，第一次世界大战发生，战后国际社会开始重建政治经济秩序。1920年，庇古 (A. C. Pigou) 出版了《福利经济学》一书，提出政府不能仅仅当守夜人，而应积极管理和干预社会经济活动。该书标志着福利经济学理论的诞生，在该理论推动下，西方社会的公共方案、公共项目评估兴起，并将注意力放在公共方案评估的效率阶段和预算阶段，即公共组织的效率问题上，这一时期，“成本-效益分析”非常盛行。当时西方社会出现了一些致力于营养健康、贫困和社会安全项目评估活动的人，大批受过训练的评估人才进入公共部门就业，政府管理的培训项目中也新增了有关评价的内容。

20世纪60~70年代，西方评估研究进入黄金发展期。彼得·罗西描述了当时的盛况：两部里程碑式的评估教材出现，即《评价研究：项目效果评估方法》(Evaluation Research: Methods for Assessing Program Effectiveness)和《社会项目评估：理论、实践与政治》(Evaluating Social Programs: Theory, Practice and Politics)；第一份评估期刊《评价评论》 (Evaluation Review) 创刊，世界上有了专门的评估研究协会，连科隆巴赫 (1980) 都认为“评估研究已经成为美国社会科学中最有活力的前沿阵地”。实际上，当时评估研究已经越过了社会科学的围墙，进入了公共管理领域。评估研究的显化，导致了评估模型和技术的巨大进步，如萨奇曼 (Shchman, 1967)、坎贝尔 (Compbell, 1969) 在评估的社会实验方法上的贡献；彼德·罗西、霍华德·弗里曼和马克·李普希 (Peter H. Rossi, Howard E. Freeman&Mark W. Lipsey, 1979) 合作撰写了《项目评估：方法与技术》一书，成为评估研究史上极有分量的著作。该书以理论和案例配合讲解的形式，跟踪项目评估研究前沿，汇总各方面评估研究实践的经验，对社会项目的设计、实施和利用进行深入解析。

随着评估研究和实践的发展，涌现了一部分以评价为职业的专业人员；政府、军队和社会各行业中也出现了专事评估工作的部门或组织，能够提供评估规划与服务。值得一提的是，风险评估已不再淹没于社会科学的评价活动里，而是独立出来发展成为关键的领域。主要的走向：一是服务于公共行政科学，如1983年，美国国会图书馆下属的科学、研究与技术分委员会，汇总形成了《风险评估技术回顾》(A Review of Risk Assessment Methodologies)系列报告，供美国国会代表参考使用；二是国际化倾向明显，如针对非洲和中东难民、中国的计划生育、国际粮食安全等敏感问题的评价活动，受到跨国研究者和政客的偏爱，评估结果受到国际社会的强烈关注；三是分专业、分领域发展，20世纪80~90年代，风险评估进一步走向系统化、精细化，标志是出现了生态环境 (污染) 评估、自然灾害评估、社会安全评估等的分领域研究综述或专著，也出现了许多专司风险评价研究的期刊和组织(见本章附录)。

在诸多风险评价中，最具代表性的是核工业领域的风险评估。1942年起，美国斥巨资实施“曼哈顿工程”计划，发展核武器，并于日本广岛引爆第一枚原子弹。1949年前苏联也试爆了一颗原子弹。这两个国家在推出核武器的同时也踢开了核工业的大门。与之同步，英国、法国在第二次世界大战后积极发展核工业，20世纪60~70年代的中国、联邦德国、日本也竞相推进核工业。于是，世界上出现了一批核电站。为了核生产的安全，风险评估被提到了至关重要的位置。1975年，美国原子能委员会在没有核电站事故先例的情况下，采用系统安全工程分析法，发表了著名的《核电站风险报告》(WASH-1400)，其上的风险评估结果已为后来发生的核电站事故所证实。

1973年，西方世界出现了经济滞胀的大难题，7个主要资本主义国家，物价节节上升，工作机会却越来越少。以美国为例，1974年，通货膨胀率和失业率双双达到了第二次世界大战以来的最高点；滞胀局面持续了10年，直到1983年，消费物价指数才出现大幅度回落。这一段时间，人们缺乏安全感，社会犯罪率居于高位。痛定思痛，整个西方社会沉浸在对“政府失败”和现代化发展的反思之中。其中，德国的贝克和英国的吉登斯，在反思现代性的基础上构建了风险社会理论。1986年，贝克提出风险社会理论，把全球化社会描述为风险社会，认为未来充满了不确定性。1991年，吉登斯出版了相关专著，提出随着生产风险的扩大，人类社会将会出现新的危机。

风险社会理论的出现，为风险识别与评估的进一步发展营造了浓厚的理论氛围。两位思想者刚刚断言现代社会属于风险社会，1986年前苏联就发生切尔诺贝利核泄漏事故，引起全球性的核灾难恐慌，世界各国纷纷停产和评估本国核电站安全，美国、德国宣布禁用或不再新建核电站。2001年美国“9·11”事件发生时，深入强国腹地的恐怖攻击，令世界对恐怖活动感到担忧，社会安全的监测和预警工作开始蓬勃发展。2004年，中国非典型性肺炎暴发，政府对疫情风险估计错误，结果疫情未能在第一时间得到有效控制，这起事件极大地触痛了中国政府与社会。

为了应对现代社会风险问题，这一时期世界各国政府着力推动应急管理系统建设，作为危机管理的要件，公共安全评价的相关研究与实践也开始朝着规范化的路径发展。表现为健全评估法规与标准、设计监督预警机制、建设绩效评估体系、发展执业资格制度、开发综合信息系统等方面。进入21世纪，国际社会聚焦风险评价研究与实践，新的理论、工具模型和技术推陈出新速度很快，中国作为世界的一分子，正以开放的心态自觉地融入这股潮流，快速补课。

二 中国公共安全评价研究进展

在中国，公共安全评价的研究与实践，没有西方世界那么长的发展区段，很难写成简史，以下仅分模块扼要评述。世纪之交，中国政府和社会高度关注各类公共危机，使得公共安全评价的研究也变得十分热闹。有关生产安全评价、自然灾害风险评价、环境风险评价和危机管理绩效评价的研究和实践进展明显，近几年，社会稳定风险评价也引起研究者的兴趣。

(一) 日趋完善的自然灾害风险评价

在中国的公共安全评价研究体系中，自然灾害风险评价研究是发展较早、系统性最强的，20世纪90年代曾密集出现了一系列重要研究成果。1993年，向立云和程晓陶翻译了Petak和Atkisson的《自然灾害风险评价与减灾政策》(Natural Hazard Risk Assessmsnt and Public Policy) 一书，书中论述了自然灾害风险分析的理论、概念、方法步骤与评价成果，对九种不同灾害的影响特征和范围做了深入探讨。史培军分别于1991、1996、2002、2005、2009年在《南京大学学报》和《自然灾害学报》上归纳了灾害研究的理论与实践，评述了灾害系统的概念、性质、动力学机制、综合减灾范式、灾害科学体系，以及防范巨灾风险和综合减灾的行动策略与学科建设。黄崇福 (2006) 在《自然灾害风险评价的理论与实践》一书中，研究了自然灾害风险评价的基本理论、模型与应用实例，分析了一些模型及其在地震烈度识别、震害预测、震害面积估计、洪灾风险评价、减灾方案筛选等方面的应用。高庆华等 (2007) 在《自然灾害评估》一书中，总结了中国10多年的自然灾害调查研究与实践的成果，并形成了较为完整的自然灾害评估理论体系和方法。

史氏五论自然灾害系统最是让人津津乐道，它确定和推动了中国自然灾害学和自然灾害风险评价的体系化，提出了许多基础性框架和概念。如在“一论”中分析了“致灾因子、承灾体及孕灾环境共同组成的灾害系统”；在“再论”中评述了“致灾因子论、孕灾环境论、承灾体论和区域灾害系统论”；在“三论”中提出了“灾害科学与技术”的框架，即明确了其由“灾害科学、灾害技术与灾害管理”三个分支学科组成；在“四论”中明确了“区域灾害系统”的理论框架，包括灾害分类体系、灾害链、灾害评估、灾害形成过程、灾害系统动力学及区域综合减灾模式；在“五论”中区分了“多灾种叠加”与“灾害链”损失评估的差异。

(二) 风险评价的职业化进程

需求是历史前进的伟大动力。近几年中国的执业资格考试考种层出不穷，2004年和2008年，分别出现了生产安全评价师和环境影响评价师两类职业资格制度。生产安全评价和环境风险评价之所以引起社会的广泛关注，与中国社会的考证热不无关系，也与法律的强制规范有关。

1．生产安全评价师

“安全评价师”这个名称很宽泛，但作为一种职业资格，仅指“对建设项目和生产经营单位生产安全存在的风险进行安全评价”的一种资格，石化和煤矿企业安全生产评价是其重点。2008年，劳动和社会保障部颁布《安全评价师国家职业标准 (试行)》，由国家安全生产监督总局统一组织安全评价师资格考试。要求执业者掌握生产安全领域中安全评价的基础知识和方法，包括危险源辨识与监控、事故危险与危害程度评价、安全评价报告编制，以及安全评价项目实施计划管理等。

2．环境影响评价师

2004年，人事部、国家环境保护总局颁布《环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定》《环境影响评价工程师执业资格考试实施办法》和《环境影响评价工程师执业资格考核认定办法》，推行环境影响评价工程师执业资格考试。要求执业者掌握环境风险评价的理论、制度、方法与案例。知识面要求覆盖建设项目 (污染型、生态影响型项目) 环境影响评价，对水和废水、大气和废气、固体废弃物、噪声等的调查、监测和分析评价，关于环境容量、环境承载力分析及累积影响的评价，事故风险源分析，以及环境影响识别与评价因子筛选等各个方面。法律规定污染企业立项前必须提供环评报告，开展评价活动的单位作为有评价资质的第三方，必须雇用持有执业资格的评价师。在环评行业产业化的过程中，社会技术检测机构推出了专项代理服务，许多大学的环境学院也开门迎客。

(三) 方兴未艾的危机管理绩效评价

1992年，美国前总统克林顿提出“再造政府”的施政纲领，把“绩效预算”提到了首要位置，通过了《政府绩效成果法案》，并成立了由原副总统戈尔负责的国家绩效评价委员会。中国人学习美国经验的热情非常高，2004年，财政部组织人手翻译了《美国政府绩效评价体系》一书; 2009年，人事部发布了《中国政府绩效评估体系研究报告》。不过，正如研究者所看到的，至今绩效评价的理论对实践的引导力度仍然不够，国内主要的绩效评价研究，仍集中于介绍或评鉴国外的理论或案例，中国公共组织的绩效评价体系建设比较粗放，公众参与度较低，小集团利益打捆，内部管理死角多，但绩效评价的牵引作用已经开始展现。

在政府绩效研究中，公共危机管理绩效的研究丝毫不少，但理论与实践结合得还不够好，相关领域的实践力度较小。常听到公共危机管理的“一票否决制”和“零报告制度”，这是行政责任制度的一种贯彻模式，与绩效评价的多级多维评价体系对接不上。“平衡记分卡”等工具频繁用于应急管理绩效评价研究，但相关设计的可操作性空间比较有限。在公共危机管理绩效研究中，应急能力评价最为常见，其次是风险治理绩效，关于应急救援行动的评价极少。陈国华等 (2008) 设计了区域应急能力评估、区域应急救援绩效评估和区域应急演练评估的指标体系和登记表，介绍了相应评价的技术路线和评价程序。从评价规划上看，系统性较强、贴近实践、很有特色，可惜的是还未经应用检验。

比较有意思的是，针对群体性事件多发的实际，近年来中国政府自发尝试组织重大项目社会稳定风险评价活动。2005年，四川省遂宁市从重大工程建设项目入手，探索从源头上预防和减少影响社会稳定的路子，率先建立了重大工程建设项目稳定风险评估制度。规定凡涉及广大群众切身利益的重大政策、重大决策、重大改革和重大民生建设等重大事项出台实施前，决策提出部门、政策建议部门、改革牵头部门、项目报建部门均要从该事项的合法性、合理性、可行性、安全性和可控性五个方面进行稳定风险评估，先期预测、调控和化解风险，以确保重大事项实施后有和谐稳定的社会环境。具体实施遵循“五步工作法”，按责任部门初评、维稳部门稳评、征求群众意见、各方联合研判、党委政府决策的程序，分步控制重大工程项目风险。这项措施得到了中央政府的重视和肯定，2009年以后，中国其他省市也开始效法尝试推行这项制度。从实践反馈看，效果是明显的，确实有一些存在风险隐患的项目被撤下来了，但是也清晰可见“画虎”现象。在市一级的评估中，评估被砍掉的几乎都是下属县的项目和中小型工程项目，且主要限于建设项目，重大决策和政策几乎未见取缔。

中国的公共安全评价研究和实践，还有很长的路要走。辩证地看，必有弯路在前方窥伺着我们。“路漫漫其修远兮”，在中华民族伟大复兴的道路上，一定会反复借重公共安全评价这柄藏锋刀鞘的。