第二节 从计划经济到改革开放

1949～1978年近30年间，广州GDP年均增长9.3%，全市国民经济总体规模扩充近14倍。然而，由于实行高度集中的计划经济体制，忽视中心城市的发展，广州作为华南经济中心的地位和作用也受到一定的影响。改革开放以来，广州运用中央赋予广东“先行一步”的特殊政策和灵活措施，以及“沿海开放城市”的有利条件，以“敞开城门，搞活流通”为突破口，力图摆脱传统计划经济发展模式的束缚，大力发展市场经济，调整优化产业结构，经济运行机制发生了显著的变化，广州中心城市的地位和功能得以逐渐复归和振兴。

一 计划经济时期的广州经济

（一）向工业生产城市的转变

新中国成立前广州主要是商业城市，工农业生产所占比重不大，1949年全市工农业总产值只有4.14亿元（当年价，下同），其中工业总产值2.97亿元，以当年年末全市247.5万总人口计，人均工业产值不到120元，工业行业的全员劳动生产率也只有2637元。全市能生产的产品只有13种，全部工业固定资产原值只有8163万元，百人以下的小厂占90%以上，大多属于加工修理和消费资料生产性质，平均每个工厂只有动力设备2.63千瓦。

在进入第一个五年计划时，经济建设的一个指导思想就是要把广州“由消费城市基本改变为社会主义的生产城市”。所谓“生产城市”，就是随后更明确提出的“社会主义工业生产城市”。这一指导思想贯穿于自“一五”时期至改革开放前广州近30年的经济发展过程。为了实现这一目标，广州采取了大办工业的一系列措施。1953～1978年，全市工业建设投资合计达29.67亿元以上，占全市同期投资总额的44.02%，新建工业企业1000多家，改建、扩建了一大批原有工业项目，新增工业固定资产23.59亿元，使全市工业生产能力扩充了18.5倍。大量劳动力进入工业部门，1952年工业部门就业人数只占全市城镇在业人数的29.7%，到1978年已占全市城镇在业人数的45.4%。1978年，在全市国内生产总值的构成中，工业增加值比重为56.52%，广州工业总产值占全省工业总产值的36.5%，工业已经成为广州经济生活的重要支柱。在工业产业结构方面，调整了轻重工业的比例，并形成相对完整的工业行业结构。1949～1978年轻工业以年均11.3%以上的速度增长，1978年轻工业总产值已达47.68亿元，占全市工业总产值的63.24%，约占全省轻工业产值的42%，在全国十大城市中排第四位。广州部分轻工业产品在当时的国内具有一定的地位，如手电筒占全国产量的60%，雨伞出口量占全国的50%，干电池、缝纫机、蓄电池产量在全国居第二位。一些新兴工业如塑料、自行车、钟表、保温瓶、罐头、化纤等也得到迅速发展。重工业从底子较薄的状态中发展起来，在全市工业中的比重从1949年的10.2%上升到1978年的36.76%，增长达120余倍，其中冶金、化工和机械工业比重上升较快。

（二）城市工商业所有制结构的变化

三大改造完成以后，工业所有制结构发生了根本变化。私营工业和个体手工业在市区工业总产值中所占比重，分别从1950年的75.6%和9.96%降为1956年的0.17%和4.63%，而全民所有制工业和集体所有制工业所占比重，则从1950年的13.59%和0.85%增加到1956年的82.56%和12.64%。1958年以后，私营工业已经消失，个体手工业也只剩下微不足道的极少比例。

1956年广州商业、外贸实行了全行业公私合营，其中商业行业实行公私合营的商店6824户，实行合作化的小商贩36120户，合计占商业总户数的97.3%。在全市商业批发额中，国营商业所占比重从1952年的37.5%上升为90.5%，供销合作社商业由2.2%上升为9.5%。绝对的公有制和计划经济体制严重妨碍了生产力的发展，1959～1961年三年间，广州猪肉零售量下降86%，家禽下降50%，鲜蛋下降93%，水产品下降18%，市场供应遭遇很大困难，政府不得不对主要副食品采取凭证供应的措施。全市社会商品零售总额连年下降，这种低迷状况除了个别年份外，一直持续至改革开放才有所改观。外贸行业从1953年起已开始采取逐步减少私营进出口商经营活动的措施，到1956年对私营企业全部实行了公私合营，共有2031户私营进出口商并入公私合营外贸单位；随后又实行了国营与公私合营外贸单位合署办公，基本完成了进出口企业由私有制转变为公有制的改造，由此广州的对外贸易完全转为国营。

（三）“文革”对商业、外贸的破坏

20世纪60年代中期开始的10年“文革”，使广州商业和外贸遭到严重挫折，多种经济成分变成绝对的独家经营，多种购销形式变成完全的统购包销，同时大撤大并商业网点。到1975年，市内商业网点只剩下3269个，比1955年锐减了95.7%，出现了“吃饭难、做衣难、理发难、住店难”的状况。当时市场一片凋零，特别是副食品供应陷入十分困难的境地。如1965年省外每年调入生猪尚有47万担，到1975年竟下降到不足3000担，牛羊肉零售量下降73%，家禽下降63%，鲜蛋下降72%。“文革”头五年全市社会商品零售总额平均年增长率只有2.55%，后五年虽有所好转，但平均增长率也只有7.13%。

外贸行业更是遭到严重的破坏。虽然“广交会”在受到干扰和破坏的情况下从未中断，但成立于1959年的广州市外贸局及其下属的进出口公司，在1970年被撤销，所有业务并入省公司经营，导致当年广州外贸出口收购负增长4.23%，其后第二年负增长1.57%。直到1972年重新恢复设立市外贸局后，广州外贸出口收购才开始出现回升，但一直停留在较低的增长区间（见图4-5）。

二 对计划经济时期广州经济中心内涵与功能演变的反思

（一）新中国成立初期广州中心城市内涵演变的背景

新中国成立初期，把广州由商业城市转变为工业生产城市的指导思想和做法，与新中国成立后我国实行的经济体制和政策紧密联系，具有一定的客观必然性。首先，新中国成立初期，我国还是一个十分贫穷落后的国家。1949年全国人均国民收入仅66元人民币，当时作为大城市的广州人均国民收入也不过108元，民众生活温饱尚成问题。因此党和国家强调“以农业为基础、以工业为主导”的发展总方针，城市经济发展的主体必然转向工业生产。

其次，当时广州是广东和华南地区工业尤其是轻纺工业生产能力最强、技术水平最高和产业工人最为集中的城市。1952年广州生产的棉布占全省的56%、机制纸占87%、肥皂占90%、干电池占98%、胶鞋占82%、卷烟占93%，这些产品当时在全国也占有一定的比例。此外，有些工业产品如钢材、化工原料、水泥、机床、缝纫机等，华南地区也只有广州能够生产，其中像缝纫机、水泥等还分别占当年全国产量的90%和60%以上。加快发展广州工业无疑是广东和华南地区发展工业投入最少、见效最快的选择，故广州自然成为广东和华南地区建设工业基地的首选。

再次，从“一五”时期起，我国实行了高度集中的计划经济体制，使大量本应由市场和第三产业承担的经济功能，均被行政手段所取代，再加上国家对商业批发、对外贸易等重要行业的高度垄断，广州的第三产业必然趋于萎缩。即使从1957年起国家在广州举办一年两次的出口商品交易会（广交会），使广州成为当时唯一对外经济交往的“窗口”，但由于当时的国际政治经济环境，我国对外经济交往并不能广泛展开，商贸产业失去了大力发展的空间。

因此，通过分析广州转变为工业生产城市的历史因素，我们发现，无论是新中国成立初期打破西方经济封锁、解决国内就业和促进社会繁荣，还是建立完整的工业体系来发展广州经济，广州工业都功不可没。问题是只把物质部门（如工业、农业等）视为生产部门，重生产而轻流通和消费，忽视社会再生产各环节的内在联系，势必造成经济发展的失衡和城市功能的衰退。

（二）改革开放前广州中心城市功能受损的表现

1．不重视第三产业发展，影响经济中心的辐射力

1953～1978年的26年间，广州投入工业部门的建设资金占44.01%，且尚未计算工业生产中需要占用的流动资金；第三产业各部门的投资比重合计不到41%，其中商业、流通、贸易部门（包括邮电和通信）合计只占32.6%左右。基于1978年全市独立核算工业企业占有的定额流动资金年平均余额（20.63亿元），以及当时的企业资金周转速度，可以估算出实际投入工业生产中使用的资金，占同期全市能够投入使用资金的60% ～70%，而投入商业流通、贸易等部门的资金实际只有15% ～20%。

1978年以前我国的投资体制中，建设资金基本上是预算内的财政拨款，不存在银行贷款（企业经核定的部分流动资金才由银行贷款提供）和利用外资，只有很少量的自筹投资。因此，广州的商贸流通业在只有很少投入的情况下，自然得不到应有的发展。经济中心首先是流通和交换中心，流通渠道遭受不应有的阻塞，中心城市就只能变成一座封闭的“城”而没有“市”。

2．不重视城市基础设施和人居环境建设，影响中心城市的综合功能

片面强调城市的生产功能，忽视城市的基础设施建设。1952～1978年全市投入城市建设的资金累计仅4.33亿元，只占同期全市固定资产投资总额的6.42%，平均每年仅递增7.96%，明显低于同期全市投资总额年均增长11.62%的水平。以当时老城区54.4平方公里面积计算，每平方公里城区仅投入795万元，即每平方米城区历年总投入仅7.95元，平均每年不足0.31元。城市建设资金长期投入不足，使广州这座有2200多年历史的古城基础设施长期处于严重短缺和陈旧失修的状态。

1978年广州经济总量比1953年增加了10多倍；城市人口增长58.64%，但全市实有住宅面积仅788.42万平方米，虽比1953年增加了64.24%，但人均居住面积仍只有3.82平方米，仅增加0.28平方米；城市道路长度390公里，只增加65.3%，平均每年增加2%左右；道路面积仅342万平方米，只增加81.9%，平均每年增加2.4%。全市无污水处理厂，只靠企业自设的处理设备，结果每年约5亿吨的工业、生活污水排放量中，符合排放标准的只达26.7%。严重滞后的城市基础设施，不仅难以为城市自身及所在区域的发展提供服务，甚至会导致城市瘫痪，影响广州作为中心城市应具备的综合功能的发挥。

3．过于强调工业基地建设，影响对区域经济的辐射带动

把广州由商业城市变为工业生产城市，是为了把广州建成华南地区的工业基地，希望以此带动区域的发展，但结果却适得其反。因为在计划经济体制下建设工业基地，为了最大限度地动员和集中资源，就要采用排斥市场和价值规律的高度集中统一的计划管理模式，以便能够通过计划价格，无偿调用农业积累为工业发展提供资金。这种模式强调经济发展从上而下的纵向管理，以行政手段和指令性计划为主，这会人为地割断经济发展的合理联系，造成条块和城乡分割，导致城乡二元经济结构，中心城市对区域的辐射带动作用就会受到极大的限制。

当年的珠三角处于城乡经济分隔、孤立发展的状况下。虽然工业比重已达76.8%，但大部分工业集中在城市，尤其是集中在广州这个工业生产城市里，使农村人口占总人口的比重仍高达71.2%，大量人口滞留在农村从事传统的农业生产（见表4-2）。在这种二元经济结构模式下，城市承担发展现代经济的任务，而农村则负责提供粮食、副食品及劳动力等，大量农业积累通过这种格局流入工业部门，而城乡间人口流动却受到严格限制。由于上述发展格局的制约，广州与所在区域处于一种城乡分割与封闭内向的强制平衡机制之中，工业化进程在广州城市内部孤立地自我循环，难以辐射带动所在区域经济结构的变革，广州自身发展也深受制约。

三 改革开放与中心城市功能的复归

（一）从流通领域突破，促进第三产业发展

恢复和强化广州作为商品流通中心的辐射功能，这是广州的历史重任。广州把搞活流通作为经济体制改革的突破口，采取了“敞开城门，疏通渠道，改革购销体制，放活价格，货畅其流”等措施。1978年建立了全国第一个打破政府指令性定价僵局的自由定价交易市场——广州河鲜货栈，引入市场竞争机制。市场的繁荣兴旺促进了广州各类要素市场和多种交易形式及交易规则的发展，如全国首家开架自选销售的超级市场、仓储式商场，首批五星级酒店，首个消费信用卡，首部地方性的消费者权益保护条例等，都产生于广州。20世纪90年代末，全市恢复和发展各类市场3200余个；商业网点从1978年的6164个增加到1999年的19.52万个，平均每万人口拥有商业网点从1978年的15个增加到1999年的285个，使广州的商贸中心城市功能开始复归。1999年，广州社会消费品零售总额突破1000亿元，是1978年的56.8倍，平均每年增长21.2%以上。在商贸流通业的带动下，三产比重长期徘徊在28%以下的状态结束，1979年三产比重回升至34.1%，从1984年起以平均每年近2.5个百分点的速度提升，至1989年达到46.5%的水平，广州三产比重在持续下降30多年后，终于重新超越二产比重1.5个百分点；二产比重从长期占60%以上大幅回落至45%的水平，昭示广州产业结构开始出现转折性的变化（见图4-6）。

1998年末，广州调整城市定位目标，提出建设“一个基地、八个中心”的“现代化中心城市”，大力加强城市基础设施建设。在其后数年（1999～2003年）累计全社会5700多亿元固定资产投资中，投向三产部门的占了82.4%，是同期第二产业的4.78倍，促进三产年均增长达到17.1%，比工业同期年均增长高3.9个百分点，从而推动三产比重在进入21世纪的第二年即上升至58.97%的历史高点。

（二）重整工业系统，优化工业结构

改革开放以来，广州先后采取发挥轻纺工业优势与加大装备制造业等重工业发展的举措。20世纪80年代，广州集中资源发展具有传统产业优势或因开放具有外源优势且当时国内市场紧缺的16种轻纺工业，不仅在当年的“广货北伐”中抢占了先机，积累了发展资金，而且通过原材料采购、发外加工或技术转移等多种形式，与珠三角的传统中小企业和新兴的乡镇企业等重新建立了联系，开始发挥中心城市对周边区域地方工业发展的辐射带动作用。90年代以来，以先进制造业为代表的资本技术密集型重工业比例开始上升，因此，虽然第二产业比重自1999年后不断下降，三年间从43.3%下降到2002年的37.8%，但重工业比重却与之相反，在工业内部的比重从37.7%上升到2002年的47.6%，为21世纪推动广州制造业转型升级准备了条件，也间接地为广州中心城市发展服务经济腾出了空间（见图4-7）。

（三）突出发展外向型经济，扩大对外贸易中心城市的功能

与国内贸易的发展相呼应，广州充分利用对外开放的先行优势，重振外贸重要口岸的优势。广州的国际会展场所建设居国内城市前列，在广州常住的外籍经商人士数目不断增长。除广交会外，广州还开创了“留交会”和广州国际城市创新奖等国际化项目，并成为中国国际中小企业博览会的举办城市。2012年广州市实现进出口总额1171.3亿美元；服务贸易进出口额超过400亿美元，增幅超60%，占全国的比重从2011年的1/17提高到约1/12；对外投资总额达7.1亿美元。投资落户广州的外商投资企业达1万多家，吸纳就业人员达135万人；在穗世界500强企业达到232家，投资项目626个。在全国首创网上审批外商投资系统，首次推行无纸化联合年审工作，提高了外商设立企业审批效率。这些都进一步强化了广州作为国际商贸中心城市的作用。