第一章 绪论

第一节 研究背景

我国陆域国土空间中，山地、高原和丘陵约占69%，盆地约占19%，平原约占12%。截至2005年，全国共有建制市661个，其中属于山地城市的有231个，约占总数的35%；有县城1900多个，属山地型城镇的约有960个，超过总数的一半。多年来，在相对狭小的平原地区，我国粮食生产与社会经济发展的矛盾越发突出，仅2001～2008年，随着经济的快速发展和城镇化水平的不断提高，全国减少了近8800万亩优质耕地。“十三五”期间，我国社会经济和城镇化水平还将进一步提升，耕地保护形势严峻，国土空间优化形势紧迫。据预测，城镇化水平如果平均每年提高1个百分点，我国就需新增城镇建设用地1500平方公里。为有效缓解当前的用地矛盾，落实“保经济发展，保耕地红线工程”的“双保工程”，合理拓展用地空间，我国已在条件成熟地区开展低丘缓坡土地综合开发试点工作，推动低丘缓坡土地规范、科学、有序开发利用。

作为西南高原山区典型地区的云南省，具有“边疆、山区、民族、贫困”四位一体的基本省情，全省城镇化水平从2000年的23.4%提高到2013年的45.5%，平均每年提高1.7个百分点，但与全国同期平均水平相比，依然落后了8.2个百分点，提高城镇化发展水平的任务非常艰巨。同时，云南省94%是山区，只有6%是坝区，低丘缓坡土地资源丰富，适宜开发建设的低丘缓坡山地面积约有115.7万公顷，宜建山地空间巨大，在低丘缓坡土地综合开发与山地城镇化方面具有普遍性、典型性与示范性。保护坝区农田、建设山地城镇，是云南省贯彻落实科学发展观的具体行动、转变发展方式的重要途径和城镇建设规划指导的重大调整。《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》（云政发〔2011〕 185号）要求建立用地新模式，通过“堵”，将80%以上坝区耕地划为永久性基本农田，禁止建设占用；利用“疏”，鼓励城镇向山地发展并给予适当政策优惠，引导山地城镇建设。与建设占用耕地相比，利用山地有利于保持地方特色、民族特色和风貌；有利于拓展建设空间，缓解建设用地需求与耕地保护的矛盾；有利于将山地建设与生态保护相结合，提高山地开发的综合效益；等等。但低丘缓坡山地地区生态环境多样，地形、地貌与地质构造等自然地理条件复杂，其开发中需要解决的问题很多。从目前已开展的低丘缓坡山地开发试点区域来看，低丘缓坡山地的建设开发由于受地形条件、工程基础条件、生态环境保护等诸多因素的限制，加上缺少相应政策、技术等方面的指导，因此呈现出开发成本过高、可供出让建设用地比率过低、配套基础设施用地效率低下、新增建设用地指标不足等问题，严重影响了地方低丘缓坡山地建设开发的积极性，十分不利于低丘缓坡山地的建设开发。

所以，通过对低丘缓坡进行科学合理的开发建设，可以减少山地环境中可能产生的各种危害；通过合理运用山地建筑工程措施，可以实现对土地资源的立体利用；通过悉心保护山地生态系统中的各个要素，可以促成山地生态系统内各要素的良性循环；通过对低丘缓坡土地开发的成本构成、成本影响因素进行定性和定量的研究，可以为山地城镇开发提供有益参考。