从性别视角看’95世妇会以来中国妇女反贫困事业进展

◎姜秀花 倪婷

摘要：

1995年第四次世界妇女大会在中国的召开，促使社会性别视角逐渐引入中国妇女反贫困事业，中国政府和非政府组织致力于在消除贫困中实现性别平等，制定和实施有利于消除妇女贫困的战略规划和妇女减贫政策，积极开展有针对性的支持妇女减贫活动，妇女贫困问题明显缓解，中国妇女反贫困事业取得显著进展，但问题和挑战依然存在，特别是将社会性别纳入反贫困的决策主流仍将是一个长期的任务。

关键词：

反贫困 社会性别 妇女贫困

一 贫困问题性别视角的引入

贫困是困扰人类生存与发展的严重问题。由于社会性别制度等结构性原因，女性比男性更易陷入贫困，贫困程度更加严重且不易摆脱贫困，减少和消除妇女贫困成为解决贫困问题的关键。美国学者于20世纪70年代在研究美国贫困问题的基础上提出“贫困女性化”概念，性别敏感的研究者们开始对“贫困女性化”倾注较多的关注。20世纪90年代以来，性别分析，特别是对于贫困妇女的关注成为扶贫研究的重要取向。1995年，联合国开发计划署发布的《人类发展报告》提出：贫困具有明显的性别差异，全世界13亿人口生活在贫困中，其中妇女占70%，贫困有一张显著的女性面孔。如果不将消除性别歧视和反贫困相联系，消除人类贫困将面临巨大障碍。

减缓贫困是中国政府矢志不渝的努力方向。自1985年，中国开始有组织、有计划、有规模地开展扶贫活动。1986年，国务院成立的“贫困地区经济开发领导小组”作为国家级反贫困机构，统一规划和指挥全国反贫困工作，实行以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现减缓贫困发生和消除贫困现象的战略。到1993年，全国农村绝对贫困人口下降到8000万，贫困发生率下降至8.7%。在此过程中，大量贫困妇女同步脱贫，但在8000万贫困人口中，妇女仍约占60%。可以说，从1985年到20世纪90年代初开展的区域开发式、造血式扶贫活动中并没有足够关注农户，也没有考虑到贫困中的性别问题，并不具备性别意识。

与20世纪80年代国家扶贫工作的开展相呼应，贫困问题研究活跃。但在早期贫困研究中，贫困人口被假设为是家庭均质或社区均质的人口群体，忽略了性别差异。自90年代，中国政府扶贫规划开始引入参与式方法以满足贫困人口的不同需要，妇女成为参与式扶贫重要的行动主体，小额信贷扶贫成为促进妇女参与扶贫的重要方式，妇女的需求在一定程度上被关注。与此同时，国外关于“贫困的多元性”的研究也逐渐影响到中国学界，学者关于贫困的界定转向经济社会层面，贫困概念的扩展加深了人们对性别、种族、年龄和残疾等在消除贫困中作用的认识，为反贫困事业纳入性别视角提供了契机。

1995年第四次世界妇女大会的召开及《行动纲领》的制定，对中国妇女反贫困理论与实践的进展产生重大影响，妇女贫困问题及贫困研究中的性别分析引起关注。

'95世妇会通过的《行动纲领》将贫困问题放在关切领域的首位，指出：“当今世界上10亿多人生活于无法接受的贫穷状况之下，其中大多数是妇女，多数是在发展中国家。”“一个重要趋势是妇女更加贫穷，而贫穷的程度因区域而异。”进一步明确了全球贫困中贫困女性化以及女性贫困化的性别特质。《行动纲领》指出，女性贫困的表现包括缺少足以维持生计的收入和生产、生活资源；缺少接受教育和其他服务的机会；疾病和生存环境的影响；性别的歧视和排斥；在参与决策及社会文化生活方面的缺乏等。而造成女性较之男性更加贫困的主要根源在于妇女在资源占有和分配中的弱势和自身的能力开发的不平衡。除经济因素外，两性在分享经济权力方面的差异，刻板的社会性别角色，妇女获得权利、教育、培训和生产资源的机会有限，性别观点未充分纳入经济政策主流，社会福利制度没有充分考虑到生活于贫穷之中的妇女的具体情况等，都构成了造成妇女较之男性更为贫困的结构性原因。消除妇女贫困的战略政策包括：赋予妇女权利，将性别观点纳入经济政策制定的各方面，确保妇女有平等权利和机会获得经济资源，等等。

《行动纲领》充分整合了国际社会从社会性别视角对妇女贫困问题的认识，揭示了妇女贫困的性别不平等根源以及妇女多元贫困的现实，提出赋权妇女的策略主张，对于中国政府和学界重新认识中国贫困问题和妇女贫困问题意义非凡。中国政府对执行北京世妇会《北京宣言》和《行动纲领》做出积极承诺，在“所有的政策和方案之中体现性别观点”，成为首先承诺社会性别主流化的49个国家之一。

1997年，联合国开发计划署（UNDP）在《人类发展报告》中提出了新的关于贫困的概念——人文贫困（Human Poverty），包括寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面，引入了人类贫困指数（HPI），分别由预期寿命在40岁以下人口比重、成人文盲比重、拥有医疗服务的人口比重、拥有安全饮用水的人口比重、5岁以下营养不良的人口比重5个指标综合而成。同时，该报告再次明确指出，推进社会性别平等应成为所有国家根除人类贫困的战略之一。中国政府、非政府组织和学界逐渐吸纳北京世妇会《行动纲领》以及国际社会有关贫困及社会性别主流化的概念和理论，致力于在消除贫困中实现性别平等，特别关注妇女等特殊贫困群体，催生了新的综合的妇女反贫困战略，从单纯的消除收入贫困转向以提高贫困妇女发展能力为核心，更加关注导致女性贫困的基础性和制度性原因，制定和实施消除妇女贫困的战略与规划，制定有利于妇女减贫和发展的各种政策。同时，政府和企业、各类社会组织在一定程度上关注到妇女的多元贫困，积极开展有针对性的支持妇女减贫的活动，采取促进贫困妇女就业、改善贫困妇女的教育和卫生服务、促进妇女参与社会公共事务等综合减贫措施，妇女贫困问题明显缓解，中国妇女与反贫困事业取得显著进展，为促进中国贫困妇女参与社会发展、为全球减贫事业做出了重要贡献。

二 性别视角下中国妇女反贫困事业进展

（一）制定有利于消除妇女贫困的倾斜政策

'95世妇会以来，中国政府扶贫开发政策中越来越多地关注妇女参与扶贫并从反贫困中受益。《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》提出鼓励妇女参与脱贫的政策与措施，并把全国妇联开展的“巾帼扶贫行动”纳入国家总体扶贫计划。要求妇联组织“动员贫困地区妇女积极参与 ‘双学双比’竞赛活动，兴办家庭副业，发展庭园经济；也要办一些劳动密集型和适合妇女特点的扶贫项目；组织妇女学习实用技术，提高脱贫致富的能力；配合教育部门扫除文盲；配合劳动部门组织妇女的劳务输出”。消除妇女贫困问题开始成为国家扶贫战略的重要组成部分，妇女与残疾人等成为反贫困政策的重点人群，鼓励采取特殊的政策和措施以解决贫困妇女发展的障碍，从提高参与经济发展能力、劳务输出到改善基础设施建设和医疗卫生条件等综合性妇女脱贫政策体系已具雏形。1995年，中国政府制定《中国妇女发展纲要（1995-2000年）》，提出缓解妇女贫困程度、减少贫困妇女数量的主要目标，要求在实施西部大开发战略中加大对贫困妇女的扶持力度，使妇女成为扶贫资源的获得者和扶贫成果的直接受益者。1996年召开的全国扶贫会议提出贷款重点面向贫困农户，推动扶贫到户和扶贫到村，使得贫困资源更加直接面向贫困人群，这一以人为本的观念在政策中的引入，为赋权妇女及在消除贫困中实现性别平等提供了前提和契机。

进入21世纪，中国政府的反贫困政策进一步关注妇女贫困，将性别指标作为农村贫困监测的一项工作内容，并将减缓妇女贫困作为反贫困目标纳入国家经济社会发展规划。从2001年开始，国务院扶贫办针对全国592个扶贫工作重点县采用参与式村级发展规划的扶贫途径，并强调在其过程中关注性别平等。2003年国家统计局的农村贫困监测报告把性别平等列入扶贫项目影响评估的一个方面，并开始发展分性别指标; 2004年在中国上海召开的全球扶贫大会上，中国政府发表缓解和消除贫困的政策声明，强调按照同等优先的原则，积极支持贫困妇女参与实施扶贫项目，妇女参与人数占所有参与人数的比例不低于40%。2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，要“实施妇女发展纲要，保障妇女平等获得就学、就业、社会保障、婚姻财产和参与社会事务的权利，加强妇女卫生保健、扶贫减贫、劳动保护、法律援助等工作”。2009年3月，农业部和全国妇联联合制定《百万新型女农民教育培训计划》，要求农业部门积极支持妇联对广大妇女开展生产技能培训、转移就业培训等，增强妇女脱贫致富的能力，在农村劳动力转移计划培训中确立了女性占培训人员40%的目标。2009年7月，财政部、人力资源和社会保障部、中国人民银行和全国妇联等部门联合下发《关于完善小额担保贷款推动妇女创业就业工作的通知》，要求经办小额担保贷款的金融机构要向符合条件的城镇和农村妇女发放微利项目的小额担保贷款，并由中央财政据实全额贴息。2009年，在中国第一份《国家人权行动计划》中，中国政府做出庄严承诺：“加大扶贫工作力度，尽快稳定解决扶贫对象温饱问题，并逐步提高其收入水平，实现脱贫致富。”将消除贫困作为实现公民基本生活水准权，切实保障包括妇女在内的全体社会成员平等参与、平等发展的权利。2011年，中国政府大幅度提高国家扶贫标准，扶贫标准较2009年提高92%，扶贫政策覆盖人群扩大到1.22亿人口。这标志着中国扶贫事业进入对低收入人口全面实施扶贫、开发扶贫与救助扶贫相结合的新阶段，扶贫重点从解决贫困人口温饱问题为主转到提高贫困与低收入人口参与社会发展的能力上来。

中国政府将妇女作为脱贫扶持的优先对象，把对妇女的扶贫开发纳入规划同等条件下优先安排。2011年制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出：“促进妇女全面发展……提高妇女参与经济发展和社会管理能力。加强妇女劳动保护、社会福利、卫生保健、扶贫减贫及法律援助等工作。”在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中，将农村贫困妇女作为重点群体，要求把对农村妇女的扶贫开发纳入规划，同等条件下优先安排，加大支持力度。2014年，国务院颁布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出在扶贫开发过程中关注妇女儿童等特殊群体，加大支持力度。组织实施《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》，将“加大对农村及贫困地区和民族地区妇女发展的支持力度……缩小城乡区域妇女在人均收入水平、生活质量、文化教育、医疗卫生服务、社会保障等方面的差距”作为四项基本原则之一，将“妇女贫困程度明显降低”作为主要目标。这些政策从不同方面促进了妇女参与经济活动和获得公共服务的机会，对缓解或消除妇女贫困起到了积极作用。

随着对贫困认识的深化，人们进一步认识到贫困往往是与机会和权利的被剥夺，以及由此引发的能力脆弱性密切相关，扶贫应当注重增长权力。与以往单方面强调动员妇女参与经济发展的扶贫策略相比，1995年以来在扶贫中开始关注妇女权益，如2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，妇女与男子享有平等的土地承包经营权，并对解决出嫁女、离婚和丧偶妇女的土地承包经营权做出明确规定，这些保护妇女土地权益的条款，有利于遏制妇女由于土地资源的丧失而造成的贫困。

（二）通过积极的行动干预减少和消除妇女的多元贫困

为帮助占贫困人口中近半的女性脱贫，在国家扶贫战略和政策体系支持下，国务院、财政部、农业部、科技部、教育部等主要政府部门采取措施，面向贫困农村妇女开展科学文化素质、农业科技、创业、劳动力转移就业等多种培训；鼓励、支持以妇女为主的扶贫经济实体的发展；小额信贷项目中向同等条件下的贫困妇女倾斜；优先向农村妇女发放“贫困村互助资金”；在整村推进工作中鼓励妇女积极参与；改善乡村基础设施建设和公共服务，提高其生活质量；在劳动力转移培训中设立适合妇女就业的培训课程，鼓励组织妇女劳务输出；扶贫部门与教育部门共同致力于扫除女性文盲；改善贫困地区妇女的健康状况，实施农村孕产妇住院分娩补助、“两癌”检查等公共卫生服务项目，多部委共同参与“改善中国最弱势妇女和儿童群体的营养食品安全和食品保障状况”；加大对贫困留守妇女、“两癌”患病贫困妇女等人群的扶持救助力度等。民政部积极推动贫困妇女社会救助政策的落实，着力提高妇女基本生活保障水平。截至2012年，全国城市低保对象中女性为868.1万人，占40.7%；农村低保对象中女性为1732.7万人，占33%。2009年，财政部等多部门联合实施妇女小额担保贷款财政贴息政策，截至2014年3月底，全国累计发放妇女小额担保贷款1800多亿元，中央及地方落实财政贴息资金共计120多亿元，获贷妇女达360多万人次。妇女小额贷款担保项目使贫困妇女成为扶贫资源的获得者和扶贫成果的直接受益者，有效地促进了城乡妇女的创业就业。在农村妇女“两癌”免费检查和救助方面，2009年农村妇女“两癌”免费检查项目实施，截至2013年底，已累计为2231万名农村妇女进行了宫颈癌免费检查，对310万农村妇女进行了乳腺癌检查。为解决在项目实施中出现的患病贫困妇女的治疗难题，2011年，财政部实施农村贫困母亲“两癌”救助项目，每年拨付5000万元救助患有乳腺癌和宫颈癌的贫困妇女, 2013年，救助资金增长至1亿元，到2014年，20715名低收入家庭中的妇女和因病返贫的妇女接受救助，有效缓解了妇女因病致贫、因病返贫现象的发生。

这些政策措施的实施关注到妇女多元贫困的现实，为贫困妇女参与经济社会发展并获得各种社会福利提供了有力支持，有效缓解了妇女贫困程度，减少了贫困妇女的数量。

（三）发挥非政府组织作用，积极赋权妇女

在中国政府的支持和倡导下，非政府组织积极发挥自身的灵动作用，注重从赋权的角度提高贫困妇女战胜贫困的自我发展能力。各级妇联组织结合本地实际，积极开展小额信贷、科技扶贫、连环脱贫、劳务输出、拉手结对及东西互助等为主要内容的“巾帼扶贫行动”。1999年，全国妇联和国务院扶贫办、农业部、科技部等共同推出的“巾帼科技致富工程”，以提高农村妇女文化科技素质为重点，建立科技培训、科技服务、科技示范三大网络，把为农村妇女增收致富的服务提高到新水平；全国妇联和农业部联合制定“十五”期间“千万农家女百项新技术”推广培训计划，提出了推广重点农业技术、每年培训500万名农村妇女的目标；在中国政府2001年以来开展整村推进扶贫战略中，全国妇联开展“巾帼示范村建设”，通过实施“巾帼现代农业科技示范基地创建”“巾帼绿色家园行动”等，统筹资金技术集中投入，重点扶持贫困地区妇女发展特色优势产业，通过发展龙头企业和妇女经济合作组织等方式，走产业化、组织化扶贫的道路。2009年至2013年，全国各级妇联组织创建巾帼示范基地466个，各类“妇”字号基地20多万个，新建全国“三八绿色工程”项目示范基地187个，县以上示范基地1万个；各级妇联加大对贫困妇女的培训力度，组织妇女参与“阳光工程”、现代新型职业农民培训、现代农业人才支撑计划等培训项目，实施“双学双比”、百万新型女农民培养计划、“雨露计划·腾飞工程——中西部地区万名应用人才助学行动”、“5123”培训计划、“农村妇女职业教育和技能培训”等农村妇女培训计划，面向贫困妇女开展农业科技、转移就业、创业、应用人才等培训，增强反贫困能力，增加发展机会。2009年至2013年各级妇联组织在全国共培训女农民500万人、创业妇女100万人、女经纪人20万人。

此外，全国妇联等组织还特别关注贫困妇女中的特殊群体，重点推动解决贫困留守妇女儿童、残疾贫困妇女、特困单亲母亲、“两癌”患病贫困妇女，以及艾滋病患病贫困妇女等特殊人群的困难。全国妇联、中国妇女发展基金会、中国人口福利基金会、中华全国总工会等以西部贫困地区妇女为主要对象，先后实施以单亲困难母亲为对象的“母亲创业循环金”项目、以贫困妇女为主要对象的“母亲小额循环”、以贫困母亲及家庭为主要对象的“母亲邮包”、改善贫困地区妇女基本生活条件的“母亲水窖”工程、帮助贫困母亲脱贫致富的“幸福工程”、改善农村单亲贫困母亲居住状况的“母亲安居工程”、提高贫困边远地区妇女健康水平的“母亲健康快车”项目、“母爱复明扶贫工程”“贫困母亲两癌救助专项基金”等公益慈善项目。包括妇联组织在内的社会各界的努力，为贫困妇女脱贫致富提供了自身的动力和能力，并为改善贫困地区妇女基本生存环境、促进贫困妇女就业、提高贫困妇女健康水平等做出了贡献。

三 中国妇女反贫困事业发展的成就与挑战

（一）妇女反贫困事业成就显著

1．女性贫困人口显著下降

政府主导、全社会共同参与的贫困妇女扶贫开发有效地降低了妇女贫困率。国家扶贫重点县女性人口的贫困发生率显著下降，由2002年的24.2%下降到2010年的9.8%。贫困程度的性别差距逐年缩小，2002年，在国家扶贫重点县的农村绝对贫困人口中，女性的贫困发生率比男性高0.7个百分点，到2010年，女性人口贫困发生率比男性高0.4个百分点，为9.8%，较2009年下降了2.2%。根据《中国实施千年发展目标进展情况报告》，截至2012年，与贫困有直接关系的性别敏感性指标中，贫困人口减少一半、饥饿人口减少一半、男女儿童普及初等教育、消除中小学教育的两性差距、降低5岁以下儿童死亡率2/3、无法获得安全饮用水和基本卫生环境人口比例降低一半等指标已提前实现，到2015年让所有人包括妇女实现充分的生产性就业、获得体面工作，计划到2020年明显改善至少1亿贫困人口居住条件等各项指标的国家支持环境良好。

2．妇女福利得到改善，自我发展能力得到提高

随着对妇女贫困概念理解的扩展和性别意识的深入，一些关注妇女发展的扶贫措施有效促进了妇女的发展，贫困妇女的收入得到提高，贫困妇女的健康、教育等社会福利得到改善，妇女的人格和尊严得到更多的尊重，不同贫困妇女群体的性别需求得到一定的关注和满足，妇女的自我组织和发展能力明显提高，妇女的政治参与能力得到加强。例如，西藏自治区白朗县有关综合农村发展项目中引进的太阳灶的性别影响研究发现，太阳灶的使用减轻了贫困妇女劳动强度，改善了妇女的生活卫生与环境，还增强了妇女之间的交流能力，提升了妇女的自尊心。针对四川凉山10户贫困妇女参与功能性脱盲脱贫项目，使农民的知情权和决策权、自我组织及工作方式都发生了很大变化。国内开展小额信贷项目比较成功的UNDP四川仪陇项目中鼓励农村贫困妇女参与项目，妇女参与率高达90%左右。小额信贷不仅成功地帮助贫困妇女提高了经济收入，而且全面促进了妇女的发展。作为扶贫创新模式的贫困村发展规划，在参与式贫困指数的开发与验证中，通过文献选择、相关人群讨论、最终由贫困农民确定的过程，选择出八大指标识别贫困村，女性长期患病率和中小学女生辍学率被列为指标，体现了对“贫困是福利的缺失与不足”的认识，有利于综合治理妇女贫困问题。

（二）推进扶贫政策性别主流化将是妇女反贫困事业长期面临的挑战

虽然《中国妇女发展纲要》强调贫困妇女应是扶贫资源的获得者和扶贫成果的直接受益者，一些决策部门也开始关注性别问题，但是大部分发展政策没有充分的社会性别视角。例如，每年出台的有关“三农”问题的一号文件及相关政策措施，普遍缺乏对社会性别议题的充分考虑；城市和农村的最低生活保障制度建立在家庭基础上，家庭内部资源分配的不平等没有得到充分关注，难以满足贫困妇女个体的需求；农村扶贫开发规划虽然将妇女纳入重点群体，但是在目标任务、扶贫措施等方面，并未体现出对贫困妇女群体的特殊关照；全球化、工业化和城镇化进程中出现的新的妇女贫困群体——农村留守妇女、流动妇女、失业妇女等群体的贫困问题，仍缺乏有针对性的专门措施；在政府贫困监测和扶贫评估体系中，缺乏系统的性别指标，难以全面把握妇女贫困发生率、贫困发生的原因、扶贫政策及项目对贫困妇女的效果和作用等，不利于扶贫政策的修订和完善；扶贫项目在实施过程中仍存在着社会性别盲点，在一些地区妇女尚未作为主体参与扶贫，贫困妇女参与和表达的机会较少，缺乏决策权；传统的性别分工和性别意识仍不利于贫困女性和男性获得公平的扶贫资源和社会公共服务机会，阻碍妇女反贫困进程，影响扶贫效果；妇女的土地权益及相关经济权益依然受到传统观念挑战；妇女组织在妇女扶贫工作中的重要作用没有得到充分的重视，在扶贫项目管理中常常作为配角，对扶贫资金、项目和技术的决策和管理不够充分，等等。

四 结语

妇女贫困和贫困风险的性别差异与性别不平等的制度性根源造成的“易受损害性”和社会排斥密切相关，妇女贫困不仅包括收入贫困，也包括因接受教育和培训机会的不足造成的能力贫困、教育贫困，福利和保障不足造成的福祉贫困，妇女公共参与机会匮乏造成的政治权利的贫困、社会资本贫困和文化的贫困，休闲不足造成的时间贫困，等等。只有对妇女贫困问题的产生机制和贫困表现有充分的认识，才能在制定政策中体现更多的性别敏感性；在项目实施中切实关注妇女群体的性别利益和性别需求，减少因资源、机会、权力等方面的性别差异所造成的结构性贫困问题；关注妇女的各项权益，消除妇女多元贫困，改善妇女的社会福利；持续地对扶贫开发政策和扶贫项目进行性别评估，关注妇女的受益情况，自觉调整不利于妇女反贫困的政策和措施；注重赋权妇女，重视她们的经验，不断创新扶贫机制和模式，提高贫困妇女在减贫活动中的参与程度，提高她们的自信心、创造力和能动性；支持和鼓励妇联组织及其他社会组织充分发挥自身优势，以灵活多样的方式参与扶贫项目和计划，更好地为贫困对象提供服务，在妇女减贫事业中发挥更大作用；鼓励贫困研究与扶贫实践的对接和相生相长。如此，才有可能在扶贫实践中将性别平等目标实质性地制度化，并构成一个多维贫困的研究路径和一个整合性的妇女反贫困图式。