中国就业创业形势分析与对策建议

就业问题作为民生之本，一直是社会关注的焦点，就业总量压力不减和结构矛盾突出是2016年就业形势的突出特点，中央稳定就业的一系列工作会议相继召开，相关的政策方案密集出台，将就业工作纳入国家战略部署，推进一系列改革及相关配套措施，分层有序地引导支持一些重点群体，以创业带动就业。当前，高校毕业生就业总量压力大、农民工就业难与用工荒并存、下岗职工再就业难是需要重点解决的就业问题。

一 2016年就业现状分析

根据人社部数据，2016年高校毕业生有765万人，创历史新高，加上中职毕业生，以及2015年未就业学生，待就业学生人数达1500多万，就业工作再次成为社会关注的焦点。党中央、国务院对就业问题高度重视，5月6日李克强总理专程到人力资源和社会保障部考察并发表重要讲话，对做好就业工作提出明确要求。2016年就业形势总体平稳，好于上年同期。

（一）重点群体就业基本稳定

据教育部统计，截至2016年7月1日，2016届高校毕业生签约率为68.0%，同比下降0.4个百分点。农村劳动力转移就业稳中略增，人力资源和社会保障部对10个省份500个行政村的监测显示，第二季度末500村外出务工人数29.7万人，同比增长1.2%。企业岗位流失趋缓，对3万多家企业动态监测显示，6月末监测企业岗位总数为2006万个，比上年末减少2.0%，流失幅度同比收窄了0.4个百分点。

（二）城镇新增就业任务再次提前完成

2016年前9个月城镇新增就业超过1000万人，年初国务院制定的“城镇新增就业1000万人以上”的目标已提前3个月完成，保持了过去三年每年新增就业超过1300万人的势头。失业率仍在较低位运行并首次低于5%。9月，31个大城市城镇调查失业率显示，城镇调查失业率已经低于5%，是近年来的首次。国家统计局公布的数据显示，2014年、2015年调查失业率均为5.1%左右。

新增就业的主要原因如下。第一，GDP总量较大，特别是2016年第三季度经济运行情况好于预期，支撑就业。并且就业弹性系数在发生变化，以前依赖投资和第二产业，GDP增长1个百分点只能带来60万～70万的新增就业人口，现在主要是靠第三产业来带动就业，GDP增长1个百分点能带来100多万的新增就业。第二，创业带动就业。据统计，每年大学毕业生中有10%左右找不到工作，约170万人会有创业动力，也支持了就业。现在每年增加的新创上千万中小微企业，虽然会有几百万死掉，但统计表明，新登记市场主体保持了日均4万户的增长。第三，积极就业政策效应的发挥。在最近三年的政府工作报告中，“就业”一词分别出现了29次、23次和25次，成为政府工作报告中的高频词。积极的宏观微观就业政策，不只调节供给，还调节需求，结合各部门的多种联动服务，就业援助月、春风行动、民营企业招聘周、公共就业服务进校园等专项活动，正在形成一个较为完备的政策体系，其中“零就业家庭动态归零”等政策执行较好，可以有效地支持家庭中起码一个人的就业。

二 2016年就业影响因素分析

传统产业调结构、去产能，经济下行压力较大，外部环境的不稳定和不确定因素增加，大学生就业数量上供大于求，行业差异较大，区域人才供求结构仍不均衡等因素会对就业形势造成影响。

（一）调结构、去产能

我国2016年的经济工作中，结构性改革任务十分繁重，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。战略上要坚持稳中求进、把握好节奏和力度，战术上要抓住关键点。2016年钢铁行业重头戏是去产能。2月5日国务院公布钢铁行业去产能计划，2016年起用5年时间再压减粗钢产能1亿～1.5亿吨，同时，设立工业企业结构调整专项奖补资金，对于去产能过程中的人员分流安置给予奖补。从2016年2月上旬到5月中旬，三个月的时间内，从国务院到十多个部委，共计九个化解钢铁煤炭产能的重要文件相继出台，包含了奖补资金、财税支持、金融支持、职工安置、国土、环保、质量、安全在内的八项配套政策，整体实施方案已经全部制定并且公布，多地明确并公布了去产能的具体目标任务，被称为史上最严厉的一轮去产能。这一过程会对就业人员岗位产生影响，这种结构性失业者需要参加再培训，重新找到新的就业机会，并且劳动素质大多都不高，难度较大。上半年东北地区城镇新增就业同比减少8.0%, 5月城镇调查失业率为7.16%，均远高于全国平均水平。据了解，煤炭和钢铁行业去产能可能每年总计会有千亿元的资金支持，将持续5年。

（二）当前经济下行仍然压力较大，外部环境的不稳定、不确定因素增加

2016年第三季度，中国经济增长好于市场预期，GDP增速6.7%，基本保持平稳。随着结构性转型的深入，社会用工需求有所扩张，我国的产业类型从劳动密集型向知识密集型转变，特别是新兴产业对人才质量提出了更高的要求，但是人才的培养有一定的滞后性，仍然面临就业需求与供给的匹配问题。从国际看，世界经济正在深度调整、复苏乏力，国际贸易增长低迷，金融和大宗商品市场波动不定，地缘政治风险上升。国际因素叠加、经济增速换挡、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织，长期积累的矛盾和风险进一步显现，一部分企业经营困难，可能造成部分职工失业。

（三）大学生就业数量上供大于求，行业差异较大

从1999年的大学扩招到2016年的765万名毕业生，需要就业的人数一直在不停创新高。不同行业间的就业景气两极分化现象依然明显。就业形势最好的行业仍然为互联网/电子商务，就业景气指数为7.28，而能源/矿产/采掘/冶炼行业的就业景气指数最小，为0.20，就业形势相对严峻。5月10日，《2016大学生就业质量研究》发布，该报告汇总了全国855所高校、16.9万名2015届高校毕业生毕业三个月时的就业状况，覆盖地区包括全国32个省、自治区和直辖市。报告显示，2015届专科毕业生就业满意度最高（65.9%），其次是硕士毕业生（64.1%）、本科毕业生（62.4%）。在三个学历层次中，专科生毕业所找工作与所学专业的相关度平均为57%，本科生为59.2%，研究生最高，为67.9%。

（四）区域人才供求结构仍不均衡

2016年第三季度东部、中部、西部、东北地区的CIER指数保持依次递减的趋势。从不同级别的城市来看，一线城市、新一线城市、二线城市、三线及以下城市的CIER指数保持依次上升的趋势，一线城市就业竞争最激烈，新一线城市及二线城市对人才的吸引力在不断攀升。一些二、三线城市可能存在选择余地较小，产业不够多元，市场回旋余地小，就业承压明显，找工作可能受关系网影响较大，发展空间有限等问题，难以像大城市那样搞事业发展。

东、西部就业一直存在失衡问题。东部沿海发达地区面临“量减质升”的问题，西部则面临“量质同升”的问题。1～9月，重点监测企业的统计数据显示，西安市制造业减少岗位5310个，虽然前8个月规模以上工业增加值同比增长10.1%、主营收入增长16.2%，但据人社部门预判，短期内制造业不会出现显著的就业岗位增加，甚至还可能小幅减少。另外受成本上升、互联网同业竞争的影响，预计餐饮、传统商贸这两个行业还会出现就业岗位减少的可能。

三 就业形势面临的多重困难

虽然经济发展趋缓，但受益于宏观政策发力，经济新增长点的培育及发展，第三季度就业景气程度上升，就业形势总体可控。但从全年及后期来看，依然面临多重困难，失业率可能会阶段性上升或在某些局部地区和重点领域有所波动，个别重点区域需要重点监控，防范可能爆发的失业风险。

（一）就业形势企稳回升，但市场分化仍然明显

市场需求2016年第二季度同比下降9.5%，降幅较上年同期增加了4.1个百分点。根据对100个城市人力资源市场供求的分析，第二季度市场求人倍率为1.05，同比下降0.01，环比下降0.02，降至2012年第三季度以来的低点。进入2016年第三季度，随着“供给侧改革”政策的落地，新经济行业的发展助力，宏观经济指标有所回升，企业招聘人数有小幅的上升，同时受求职的周期性因素影响，求职人数第三季度显示回落，使得CIER（中国就业市场景气）指数由第一季度的1.71、第二季度的1.93持续上升至2.22，第四季度就业形势向好的可能性较大。

（二）大型企业扩张面临瓶颈，小型企业用工需求增长

智联招聘数据显示，2016年第三季度，微型企业（企业规模20人以下）的就业景气指数最高，为3.11，大型企业（企业规模10000人以上）的就业景气指数为1.42，中型企业（企业规模500～9999人）和小型企业（企业规模20～499人）竞争相对激烈，就业景气指数分别为1.01和0.84。小微企业在扩大就业、推动经济增长等方面具有不可替代的作用，发展中面临一些瓶颈问题，可能获得政府越来越多的政策、资源倾斜，发展环境更为有利。2015年3月12日，《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》出台，2015年6月，证监会允许并通过三家股权众筹平台获得公募股权众筹试点资质，对中小微企业有政策倾向和扶持。

（三）结构性问题短期难以消除

根据各地签订的目标责任书统计，2016年钢铁煤炭行业去产能涉及职工80多万人。目前许多钢煤企业亏损严重、资金筹措难，内部转岗和退养安置未必到位，分流职工市场化就业难度也较大，要防范发生规模性失业风险的可能性。一些资源型城市城镇调查失业率已超过8%，甚至更高。根据2016年上半年的经济数据，受去产能冲击，上半年GDP增长为负数的城市有21个，最快的增速超过20%，而最糟糕的仅为-31%，煤炭城市一片萧条，安徽阜阳因提前进行战略新兴产业投资，完成了资源型城市的成功转型，实现了17.62%的增长。由于制造业低迷，面临与服务业的跨行业结合实现升级等问题，房地产去库存压力仍然较大，对此存有依赖的中小城市发展趋缓。除31个大城市外的中小城市，1～5月城镇新增就业404万人，同比减少3.3%，较全国降幅高2.6个百分点，失业水平一直在全国平均水平之上。

（四）重点群体就业问题严峻

高校毕业生就业质量亟待提升。伴随经济转型的深入，我国的产业类型正在从劳动密集型转变为知识密集型，传统行业就业遇冷，“新经济”用工增加。2016年互联网、电子商务等新兴行业的人才需求同比增幅高达39%。但调查显示，5月20～24岁大专及以上受教育程度的青年（主要是高校毕业生）失业率为12.69%。以此推算，应届高校毕业生中离校未就业人数将近245万人，同比增加7万人。

农民工保障性差。目前虽然失业率相对较低，但许多企业减员欠薪首先波及的就是农民工，并且整体保障水平不高。农民工就业群体本身不够稳定，具有流动性，对资源配置有一定的作用，但无疑增加了企业的用工成本，也是企业不太愿意进行人力资源投资、提升劳动素质的重要原因。

困难人员再就业更为艰难。由于失业人员增加，市场同质化竞争日趋激烈。上半年城镇失业人员再就业同比减少13万人，就业困难人员就业减少4万人，均为2011年以来最大减幅。

（五）创业尤其是生存型创业增加

每增加1个机会型创业者，当年带动的就业数量平均为2.77人，未来5年带动的就业数量为5.99人。政府积极主动通过创业来解决就业问题，以前创业的是少数人或者是特殊群体，而这次是全民创业。尤其是基于大数据、互联网的创新驱动型创业，以及共享经济带来的创业空间，加上推进“一带一路”建设等产能合作、全球化合作的创业，使得全民创业的普遍性和生存型创业的创新性同时存在。

四 创业面临的突出问题

（一）创业环境有待改善

2014年发布的《全球创业观察中国报告：创业环境与政策》指出，创业环境的衡量指标有9个维度，分别是金融支持、政府政策、政府项目、教育和培训、研究开发转移、商业环境、市场开放程度、基础设施、文化和社会规范。中国的创业环境在参与的69个国家和地区中排第36位。从促进更多创业活动发生、提高收益、降低失败的风险来说，中国目前的创业环境在不断改善。

（二）创业成本居高不下

成本会影响创业活跃度，高昂的人力成本、复杂的规章制度、超载的税负、较高的开业资金都使创业难度增加。全球创业观察自2003年起对中国进行跟踪研究，发现居高不下的创业成本一直是阻碍中国成为创业大国的软肋。风险承担是创业必需的，在我国风险承受能力弱的劳动者人群主要是城市下岗失业职工、农民工及刚毕业的大学生，创业成本的稍微上升，就有可能使得他们的创业活动无法持续。

（三）创业融资渠道不畅

据调查，创业者对我国融资环境满意度略超过30%，企业成立时的注册资本主要来源于个人资金、合伙集资、家人和亲戚，合计82.45%，创业者对银行贷款和风险投资的满意度不超过30%，主要问题有手续复杂、条件苛刻、成本过高等。2015年相关报告中我国青年创业者的三个资金来源：朋友占36%、家庭占34.7%和亲戚占16%。目前小额贷款因担保受限而惠及面较窄，导致创业者与政府政策的设计不能很好地进行这方面的市场匹配。也就是诺贝尔奖获得者埃尔文·E．罗斯在《共享经济》中所论述的市场设计及其应用，要考虑如何进行有效的设计，实现公平、以人为本，防止这个市场的进入者过于稀少。

（四）创业精神有待培育

国务院发布的相关文件将之称为敢为人先、追求创新、百折不挠。但在大学生、农民工及下岗职工群体中，希望创业、敢于创业、乐于创业的人比例较少，应在国家层面部署创新创业战略，并与小微公司的培育相结合，通过共享经济等新兴业态，促进科技与创业两端同时发力，进行提前部署和进程中的实时监测。制定人力资源计划，使就业可持续发展。构建较为完备的政策体系和创新创业教育体系。

（五）创业能力有待提升

一项调查数据显示，当前，全国大学生创业成功率最高的浙江为4%，中国大学生创业成功率平均为2%，而欧洲和美国的大学生创业成功率为20%，差距较大。大学生创业成功率低是一个不争的事实。调研发现，创业者拥有的技能优势依次为核心技术（33.74%）、商业眼光（26.36%）、人脉资源（18.46%）、行业运作（11.59%）等。毕业即创业的比例为4.31%，创业前没有职业的比例为4.99%。创业者经验获取的主要途径是行业沉浸（46.92%）和创业实践（37.97%）。

（六）创业与就业中都存在与市场要求匹配的问题

首先，职业定位问题。定位是影响就业的一个重要因素，创业需要多方面能力，就业定位不宜过早和过窄，应该增强适应市场需求的弹性，能够适度地调整。其次，需要提升就业竞争能力。从与岗位契合度上要考虑发挥自己的能力，学生需要从课堂上、从书本里解放出来，多一点机会、早一点时间接触社会，接触职业调查，培养职业兴趣，以免在面试环节和工作中暴露出不适应的矛盾。另外，对有些问题的关注及理解上存在错位，毕业生都希望从第一份工作中获得专业技能、经验和人脉，但是很少提及对雇主的贡献和回报，而企业对学生的关注程度方面排第一位的是学习能力，第二位的是责任感、责任意识。有调查发现，在关注度的排序上，有的学生把责任意识、责任感降到了第八位，而对雇主的要求较多，存在眼高手低的情况。

五 政策建议

（一）政府力量和高校、市场力量并重，政策制定与执行并重

要把宏观、微观和企业政策结合成一个有机的整体，形成有效的政策体系，通过市场机制进行资源配置，协调好科技创新和就业的关系，在就业优先的战略前提下，因地制宜，发展科技创新，承接产业转移。拓宽人才培养途径，实现与市场需求的对接，支持促进现代服务业的发展，解决好智能机器人的推广开发等问题，综合考量其对劳动力的替代效应与收入效应的影响，合理推进，协调发展。

（二）完善信息机制，做好就业供求预测

现在的就业仍然处于基本善后处理，还不能面对和有效地解决就业过程中的一些问题。特别是去产能、去库存等短期内不能从根本上解决的一些问题，加上国内外经济形势的一些不确定性因素和风险，以及短期内毕业生集中涌入劳动力市场等必然因素，使就业成为一个常年需要着力解决的问题。可以学习美国的经验，美国每两年要公布一次未来10年各行各业的职工需求。目前我国人社部已针对未就业高校毕业生建立实名制信息库，从创业及就业两个方面分类进行指导。另外，可以联合教育部等部门对行业、专业变化做中长期相结合的预测，结合一些宏观经济模型，做好失业预警，积极有效地防控失业风险。由于目前隐性失业、隐性就业的现象同时存在，在加强数据搜集统计、完善信息机制的同时，要注意对毕业生的跟踪统计，保证统计数据的真实、准确性。还可以完善服务、咨询、规划预测、信息提供、政府购买、法律服务等，形成较为发达的就业信息网络。

（三）以创业带动就业，积极扩大就业面

以创业优化提升就业结构，创新性的创业活动会对就业结构产生连锁性、持续性和规模性的影响。一般性的创业活动，直接引发不同领域就业规模的变化，但具有创新性的创业活动则可以通过技术变革影响就业的层级和规模。应鼓励引导更多高层次的人才从就业走向创业。结合本地特色产业，加大创业园区和孵化基地建设力度，启动第二批返乡创业试点。加强对劳动者的创业培训和创业教育，提升创业能力。

（四）加大对就业创业的金融支持力度，加强就业软环境建设

放宽民间资本进入的行业和领域，建立包括小额贷款、风险投资基金、专项扶持资金等在内的多层次金融资本体系，发展众筹金融等多种形式，扶持创业。据统计，截至2015年12月末，我国互联网众筹平台达到365家，全年众筹融资金额近100亿元，2016年末参与者数量有望达410家，行业整体成交额预计达175亿元。以京东东家、36氪为代表的互联网非公开股权融资平台，依托产业资本、生态资源，形成了以互联网创新创业项目为主的众筹平台，目前行业操作模式仍处于探索中，可能面临周期长、风险分担的问题，需要做好平台的监管指引政策的落地工作，保障创业就业项目的资金运行。

调查显示，2015届不同学历层次毕业生的自主创业比例从高到低分别是专科生（2.6%）、本科生（1.2%）及硕士生（0.6%），毕业生创业过程中遇到的最大困难是资金筹备，大部分创业者创业资金来源为“父母亲友的支持”（专科生为64.8%、本科生为58.9%）。《2016大学生就业形势质量分析报告》也表明，包括大学生在内的创业者，目前得到贷款的人还比较少，只有20%～30%。可能主要是政策方面的原因，政府提供的贷款担保对风险控制得太严。

比如小额贷款，要求财产担保或家庭成员有公务员或事业单位做担保，要创业的人要么没财产、要么没人担保，因此享受不到政策优惠；要么有担保，符合条件又可能并不去创业。这需要在政策和市场间进行设计，如果市场设计的稠密度不够，参与者太少，市场效率就较低。

加强就业软环境建设，从企业用工制度入手，包括工资制度、劳动力成本、企业税费等，减少用工成本。同时简政放权，降低创业成本，降低创业门槛，分散或减少失业风险。以高校毕业生、新生代农民工、去产能分流职工为重点，实施专项职业培训计划，积极推进落实政策。

（五）以市场需求为导向，提升人才培养质量

目前应着力构建高等教育结构动态调整机制，进行有效的市场机制设计，解决职业定位问题，提升就业能力，促进市场资源合理配置，建设完善规范的、与社会需要相衔接的高等教育及社会职业、服务体系，以提升创业能力，有效带动就业。

不同专业与市场需求的匹配会有差距，对高校来说，应该努力契合新兴岗位需求，增加弹性适应度，使高校的产出人才更有效率，并长期发挥累积效应，从根本上解决就业结构性失衡的问题，为新一轮经济增长积蓄力量，进一步促进就业质量的提升，实现良性循环和效益叠加。

（六）发挥分享经济作用，培育更多的就业增长点

目前分享经济正在全球崛起，成为金融危机之后经济增长的新亮点。借助分享经济，每个人都有机会参与到供给侧改革这一历史进程中，随着互联网与传统行业的深度融合，一批创新型分享经济平台正脱颖而出，并得到了消费者和市场的广泛认可。2015年，全球分享经济市场交易规模约为8100亿美元，我国市场总体经济规模为1万多亿元，已经从交通、出行和住宿领域拓展到个人消费的各个领域，有效化解了产能过剩问题，推动了服务等领域的发展，实质性地推动了结构调整，有效地扩大了就业。李克强总理在2015年夏季达沃斯论坛上指出，分享经济是拉动经济增长的新路子，通过分享、协作方式搞创业创新，门槛更低、成本更低、速度更快，有利于更多参与者加入，使市场活跃起来。应加大对分享经济等新经济和新就业形态的政策扶持力度，以更低成本和更高效率实现经济剩余资源的供需匹配，达到“人尽其能，物尽其用”。

分享经济在我国目前存在的主要问题如下。第一，征信体系不够完善，监管难度加大。在欧、美、日等发达经济体，大部分是以社会征信机构为主，美国共有各类征信机构200多家，欧洲有40多家，日、韩有30多家。我国现有各类征信机构、评级机构150多家，但规模较小，服务与产品种类少，信息获取难度大，难以满足社会经济发展对征信产品和服务的需求。融合性新业态的大量出现，突破了传统的细分市场准入及牌照式监管方式，加大了监管难度。征信制度等配套制度不完善，引发新的利益分配纠葛，与传统企业的关系需要重构，进而延缓了其发展。目前的主要方式是商业征信和点评体系。以人民银行及清华征信中心为代表的金融征信，以及各类行政管理征信，目前还难以与平台企业实现有效对接，进而使安全审查有可能存在漏洞，影响分享经济的安全性。

第二，基础设施建设不足。借助互联网才能在更大范围内普及分享理念，创造更多新业态，并收集相关统计数据，完善分享经济数据统计机制。据中国互联网络信息中心CNNIC发布的第37次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3%；手机网民规模达6.2亿，占比提升至90.1%，无线网络覆盖明显提升，网民WiFi使用率达到91.8%，但移动宽带还只限于发达地区。

分享经济为中国实现经济结构调整、转变经济增长动力提供了新的可能性。可以盘活经济剩余，优化资源配置，提供多样化的渠道和就业机会。应清理监管中的制度对接障碍，鼓励包容其发展。在监管层面，实行差异化适度监管等。配套制度层面，完善信用机制，推进各类信用信息平台无缝对接，完善网上身份认证、监管信息共享等服务。消除数字鸿沟，将分享经济纳入政府采购范畴。

（撰稿人：中国国际经济交流中心产业规划部副研究员张瑾；临沂大学传媒学院讲师徐文静）