关于现代社会治理体系建构的理论思考
中国社会科学院社会学研究所所长、研究员
摘要 党的十八届三中全会做出全面深化改革的决定，标志着我国改革进入一个新的阶段。《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理三个重大领域。其中，构建现代社会治理体系、形成现代社会治理能力，可以说是一个全新的提法和任务，需要深入研究。如何构建一个真正现代的社会治理体系，是本文探究的重点。
关键词 社会治理 治理能力 国家治理体系 政府治理市场治理
Theoretical Reflection on Building Modern Social Governance System
Institute of Sociology, Chinese Academy of Social Sciences, Director, Professor
Abstract: The decision of deepening reform in an all-round way made on the Third Session of the 18th Party Congress marked that the reform in China has entered a new stage. It points out that “the overall goal of deepening reform in an all-round way is to improve and develop the system of socialism with Chinese characteristics and to push on the modernization of national governance system and governance capacity”. National governance system includes three major areas in content: government governance, market governance and social governance. Among these, the building of modern social governance system and the forming of modern social governance capacity can be said to be a new idea and task which requires deep-going research. Therefore, the approaches on how to build real modern social governance system should at least be studied from the following perspectives.
Key words: social governance; governance capacity; national governance system; government governance; market governance
一 确立现代社会治理的基本理念
构建现代社会治理体系是一个系统工程，明确现代社会治理应当贯穿始终的基本理念至关重要。所谓基本理念，指的是关于现代社会治理的基本含义（是什么）、基本价值原则（为什么）、治理主体构造（谁治理）、治理主要职能（治理什么）的理论认识。没有达到必要的理论高度，构建现代社会治理体系的实践就缺乏理论的指导，在实践的过程中难免产生种种偏误、差错，反过来还会对社会治理造成严重后果。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]
改革开放30多年来，为了不断解放和发展生产力，我国长期奉行“摸着石头过河”的策略，在经济改革和发展方面取得了举世瞩目的成就，在经济总量上成长为世界第二大经济体；但与此同时，由于整个改革缺少科学、系统、协调的顶层设计，在改革发展中的一些实际做法，难免存在顾此失彼从而引发社会矛盾之处。迄今为止，我国在政治、经济、社会和环境等领域已经积累了大量的矛盾和冲突，对社会发展与和谐稳定产生了巨大的影响，亟须通过系统科学的全面改革和治理创新来加以疏导、化解和调节。而构建现代社会治理体系本来就是为了疏导、化解和调节社会矛盾和冲突，从而促进社会发展与社会和谐稳定，在这一过程中要避免产生新的社会矛盾和冲突或者加剧已有的社会矛盾和冲突。这就需要我们确立科学的现代社会治理理念，并将其贯穿于构建现代社会治理体系的实践过程中。
构建现代社会治理体系的根本内涵，就是按照现代社会治理的要求，通过全面深化社会体制改革，实现社会治理体系的现代化。现代化的社会治理，必须充分体现关于国家与社会的关系、政府与公民的关系、公共权力与公民权利的关系以及公民与公民之间关系的现代理念。这种理念的本质，就是强调政治-社会地位的平等与合作伙伴关系，强调上述关系是服务与被服务的关系而不是统治（管制）与被统治（被管制）的关系。当然，这并不意味着在现代治理体系中不存在领导与被领导的关系，就像马克思说过的那样，即使到了共产主义社会，一个乐队仍然需要指挥，一个工厂仍然需要经理人员，但在这里，领导与被领导的关系已经不是统治与被统治的关系。
构建现代社会治理体系的基本价值原则，就是要服务于一国全体公民的共同福祉及其不断提升的需要。这里强调的是共同福祉，不仅是社会总福祉及其增长，同样重要甚至更加重要的是所有社会成员的福祉及其增长。每一个社会成员，不仅要根据其能力参与社会总福祉的生产，同样要基于机会平等、权利平等、程序平等的原则参与社会总福祉的分配，现代社会治理体系的价值目标，就是要在社会总福祉的生产和分配上实现公平、正义、包容、共享。
现代社会治理体系的主体架构，指的是参与社会治理的行动主体以及他们之间的关系体系。在现代社会，治理的主体并不是唯一的，即并不只是掌握公共权力的政府及其公务员群体。包括政府及其公务员群体在内的多种社会行动主体以各种合法形式广泛参与社会治理，形成多元参与、社会共治的治理格局，是现代社会治理主体架构的根本特征。在这一体系中，政府、各种机构（包括各种企事业单位）、各种依法成立的组织（包括人民团体和民间社会组织）以及广大社会成员（公民），都是整个社会治理的参与者，都在社会治理中扮演着一定的角色。当然，由于各自拥有的资源、权能以及需要和目的的不同，不同主体参与社会治理的范围、所能发挥或者应当发挥的作用自然也是不同的。但这并不意味着他们在法律地位上存在不可逾越的等级差别，相反，按照现代社会治理的基本理念，他们是相对平等的合作伙伴。这是现代社会体系的主体架构的主要内涵。
现代社会治理体系的主要功能，就是按照现代社会治理的基本价值原则，以法治为手段，调节各种社会关系，包括各种权力关系、权利关系、权力与权利之间的关系以及附着于这些权力和权利的利益关系。在任何社会，只要还存在资源稀缺的问题和利益差异，总体社会关系中就必然存在种种基于利益差别以及各种社会利益群体为了维护和扩张自身利益而建构出来的各有不同甚至对立的价值观念体系的矛盾。但是，现代社会已经不是不同利益群体或者社会阶级为了维护和扩张自身利益而进行你死我活的零和博弈的社会，法治和基于理性的民主协商（协商本质上是利益相关者参与和互动的过程）已经被广泛认同而成为调节社会关系的主要社会机制，并且铸造了现代社会治理体系的基本功能。
构建现代社会治理体系，是一项复杂的系统工程。改革开放以来，中国为了探索经济体制改革和检验适合中国国情的新型经济体制，进行了二三十年的实践，成就是显著的，并且初步建立了社会主义市场经济体制，但为此也付出了许多代价，特别是在此过程中累积了大量社会矛盾和冲突，导致中国社会在目前处于矛盾频发期。在中国构建现代社会治理体系，虽然在现阶段还需要理论和实践的探索，但面对社会矛盾多发、频发而亟待治理的问题，我们恐怕难以再次付出二三十年的时间来进行这种探索，而应当按照现代社会治理的基本理念和社会发展进程实际，做好必要的顶层设计。与前无古人地建设社会主义社会的实践不同，构建现代社会治理体系的实践还是有许多国内、国际经验教训可供总结汲取的，包括中国传统社会治理的经验教训、现阶段中国创新社会治理的实践探索以及国外尤其是发达国家社会治理现代化的经验教训等。应当指出的是，这里说要总结汲取发达国家的社会治理现代化经验，并不意味着照搬发达国家的做法，发达国家的做法无不是以各国国情为基础和依据的；同样，要总结汲取中国传统社会的治理经验，也不意味着要回到传统去，用现代的观点看，中国传统社会治理存在的问题甚至比可能提供的经验还要多，而且现阶段的中国社会相比于传统社会已经发生了根本的变革，因此即使是在传统社会治理中有效的做法，不经过必要的改造也不适用于今天的中国社会。概括地说，构建现代社会治理体系的顶层设计，既要注意总结汲取中外社会治理实践的历史和现实经验，又要着眼于现阶段中国的基本国情和社会现实，按照现代社会治理的基本理念，从调节社会关系、化解社会矛盾、促进社会和谐、增进人民福祉的功能要求和价值取向出发，以多元参与、民主协商为路径，以现代法治体系为保障，来擘画和架构中国现代社会治理体系的制度框架、路径机制、主体权责、资源配置以及时序逻辑。
二 现代社会治理体系的逻辑框架
现代社会治理体系的逻辑框架包括两个维度：一是社会事务治理维度，二是社会关系治理维度。当然，两者之间也有着种种联系。
在社会治理体系中，社会事务治理的主要对象是社会服务的供给与获得。这里所说的社会服务包括政府向社会提供的公共服务和社会自我提供的公益服务。显而易见，这样的政府公共服务与社会公益服务将遵循不同的治理逻辑。提供现代公共服务，包括公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障和救助、公共秩序和安全等，是现代政府的权能和职责；而获得公共服务则是现代社会公民的权利，当然，在享有这种权利的同时也要承担应尽的义务。因此，现代政府公共服务治理的基础是政府的权能和职责以及公民的权利和义务。至于社会公益服务，则不论是提供还是获得，也不论其性质是互益性的，如各种互益性社团的内部服务，还是他益性的，如社会公益组织向组织外不特定对象提供的志愿慈善服务，或者公民个人向不特定对象提供的志愿慈善服务，都是基于公民及其团体的志愿和倡导开展的，因此社会公益服务治理的基础就是公民及其团体提供社会公益服务的志愿行动，从而使其有序、有效、可持续、有保障（包括法律保障和政策保障）。
社会关系治理的对象，是存在于各种社会群体（甚至个人）中的来源于利益差别、地位差别和价值取向差异的摩擦、矛盾和冲突，治理的目的就是通过平衡各种差异来减少和化解这样的摩擦、矛盾和冲突，从而调节各种社会关系，使整个社会关系体系实现总体和谐。总体和谐的含义，不是消除社会关系中的矛盾，而是尽可能使各种矛盾处于可调控的范围之内，不变成不可调和的对抗性矛盾，甚至引发冲突。社会关系治理可以通过法律规制、社会规范调节以及平等协商等方式或机制来进行，治理的行动主体包括国家（政府）、各种社会中介以及关系各方，治理的原则或价值目标是公平公正和民主平等。
从上面的阐述中可以看出，无论是社会事务治理还是社会关系治理，都要建立在一定的制度和规范的基础之上。无规矩不成方圆，这样的制度和规范，实际上也构成一个体系，成为社会治理体系的一个内在组成部分。规制社会治理的制度和规范体系，大体有三个层次。
第一个层次是宏观社会体制，也就是社会治理体系在制度和规范层面的顶层设计。宏观地说，社会治理主体由四类主体组成，这就是国家（党和政府）、社会利益群体、社会组织（通常是站在中立或者公益的立场上参与社会治理）以及公民个人。社会体制的内核，就是关于这些行动主体在社会治理中的角色、责任和行动方式的制度安排。党的十八大报告以极为概括的方式明确界定了这一内核：党委领导、政府主导、社会协同、公众参与和法治保障。围绕这一内核并服务于这一内核的，则是一系列关于规范社会治理主体之间的相互关系、权利或权力、地位、责任、行动依据和边界以及相关资源配置的基本制度安排，如城乡关系体制、劳动关系体制、收入分配和再分配体制（利益关系调节体制）等以及为这些制度安排提供辩护的价值理念-意识形态体系。
第二个层次是社会治理各重大领域的治理制度、规则和准则。政府公共服务治理制度安排、社会公益服务治理制度安排、社会关系治理制度安排是第二层次社会治理制度体系的主要组成部分，它们规范着这些领域治理的主体行动权力或权利、行动边界、行动目标、行动方式、行动效率要求等。
第三个层次是社会治理的社会性规范体系，其不是由国家利用公共权力的强制权威建构的，而是由社会自身在社会互动过程中建构起来的，如各种组织的内部纪律规范和职业规范、社会生活中的各种道德规范、城乡基层社区的乡规民约等。在某种意义上，这些规范主要在调节社会关系、促进社会公益等方面发挥着不同程度的作用，体现的是所谓“德治”的精神。
三 现代社会治理体系的主要运行机制与保障体系
社会治理并不只是一堆制度和规范的集合，而是要解决现实存在的各种社会问题。社会治理的相关制度和规范如何落到实处，社会治理资源投入如何有效达到目标，都需要在实践的运行过程中加以摸索。并且由于各种不同的治理主体有着不同的利益诉求或价值取向，治理在很多时候也是一个协商的过程。这种复杂多样的治理过程存在自身的规律性，把这样的规律性运用于治理的过程，就形成社会治理体系的运行机制。
社会治理体系的运行机制，不可能像经济体系或者党政体系的运行机制那样，可以高度凝练概括为一句话或者一个词——经济体系运行机制在市场经济体制下靠价格机制和竞争机制，党政体系运行机制主要靠自上而下的行政命令机制。社会治理体系涉及多重主体，这些主体的目的、诉求和价值取向有着巨大的差异，满足这些目的和诉求的路径和方式也各不相同，要把所有这些整合起来，形成有效的秩序，促进社会整体和谐，其所借重的必然是一套复合的机制。大体上，可以归纳为以下三大类机制。
第一类机制与治理主体相关，包括适用于全部主体的平等参与机制、民主协商机制等。同时，对党政主体来说，自上而下的行政命令仍然是适用的；对非党政主体来说，志愿动员和倡导机制是非常重要的机制。
第二类机制与资源投入治理相关。在社会治理领域，资源投入配置既要讲公平，也要讲效率，而且讲效率是为了更好地实现公平，换句话说，在这里，效率服从于公平。从公平的角度而言，相关资源投入的配置，要实现最大限度的均等化、包容性和分享性，以实现全体社会成员共同福祉的最大化（而不只是社会总福祉的最大化）。从效率的要求来说，就是要把更多的资源投入配置到能够更好地实现均等化、包容性和分享性的地区、部门和服务领域。同时，在资源投入配置模式确立以后，其使用更要注意效率，这就涉及资源使用者的能力条件，在社会建设、社会治理的过程中引入适度竞争机制，对确保资源使用效率至关重要。
第三类机制是社会治理的效率和公平的保障机制，大体由三大机制组成，即政府监管机制、资源使用主体的公开透明机制和社会对政府和其他参与资源使用的治理主体进行监督的机制。这些机制的重要性无须赘言。
现代社会治理体系的有效运行，还需要有相应的保障体系支持。或者更准确地说，保障体系也是社会治理体系的组成部分。简单地说，现代社会治理的保障体系，大体由四个部分组成。第一部分是政治保障。在中国，致力于社会治理现代化的中国共产党的领导是中国特色社会主义社会治理体系健康运行的政治保障。第二部分是法治保障。国家相关制度和规范安排都应当法制化，而且要做到立法先行，使社会治理体系依法运行；非国家社会治理制度和规范同样不能与现代国家立法精神相违背，而应当成为国家立法的合理补充。第三部分是资源保障。现代社会建设和社会治理的资金来源包括公共财政资源投入、社会（组织性）资源动员以及公民个人资源动员，其中最主要的是公共财政资源保障，其次是社会（组织性）资源投入，公民个人的志愿性资源投入是重要补充。第四部分是社会治理主体能力建设保障。社会治理的不同主体有不同的能力要求，如果所有的行动主体都能具备相应的能力，社会治理便能很好地进行下去。中国现代社会治理体系建设刚刚起步，需要相关行动主体在社会治理实践过程中不断加强能力建设，为社会治理体系现代化建设提供必要的保障。
参考文献
[1] 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，求是理论网，http://www.qstheory.cn/zxdk/2014/201401/201312/t20131230_307508.htm。