五 加强行政法治建设，努力推进依法行政

现代国家由于其所拥有的行政职能的扩张，被称为行政国家。行政管理领域极为广泛，直接影响到经济与文化等社会生活的方方面面，以规范、引导与控制行政权为核心的行政法治建设成为我国法治建设极为重要的部分。总体来看，伴随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的公布与《行政许可法》的实施，中国2004年度的行政法治建设取得了一定的进展，在行政活动的规范化、公开化、民主化以及对私人权益的保障方面都有所加强，相对拓展了私人自治的空间。但也应当注意到，中国行政法治领域存在的问题仍然较为突出，如何通过法制建设进一步保障私人的合法权益、规范行政权力的行使、提高行政管理效能，仍是我们所面临的实践难题。

2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，这是一份指导各级政府依法行政、建设法治政府的纲领性文件，它确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、基本要求、主要任务和保障措施。《纲要》的发布实施标志着我国依法治国方略在政府管理层面的大踏步推进，对进一步推进依法行政，建设法治政府，建构社会主义政治文明，建设社会主义和谐社会，将产生深远影响。

为切实贯彻实施《纲要》，全国18个省、自治区、直辖市政府和11个国务院部门成立了由主要负责人担任组长的全面推进依法行政领导小组，为《纲要》的贯彻实施提供了组织保证。各地方、各部门通过举办依法行政研讨班、培训班、报告会、专题讲座等方式，对行政机关的工作人员进行培训。截至2004年底，已有21个省、自治区、直辖市政府和25个国务院部门在调查研究的基础上，从本地区、本部门实际出发，制定了贯彻《纲要》的实施意见；有12个省、自治区、直辖市政府和3个国务院部门制定了贯彻《纲要》的五年规划；各地方、各部门在年度工作安排中，都对贯彻实施《纲要》作出了具体部署。

在贯彻落实《纲要》方面，2004年行政机关主要从以下几个方面推进。

第一，通过贯彻实施《行政许可法》，促进政府职能的进一步转变和行政管理方式的创新。减少行政许可项目、规范行政许可行为，既是《行政许可法》的规定，也是《纲要》的要求。各地方、各部门按照国务院的部署，对本地方、本部门的行政许可项目、依据、实施主体进行了全面清理。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。

在清理行政许可项目、依据、实施主体的基础上，各地方、各部门积极探索适应市场经济要求的行政许可方式。比如，山西省有11个市建立了政务大厅，42个省直部门建立了行政审批服务窗口，94个县建立了便民中心。天津市设立的行政许可服务中心，内设160个窗口、66个审批室，集中办理68个部门的615项审批项目，按时办结率达99.9%。农业部成立行政审批综合办公室，将部机关45项行政审批项目集中起来，统一受理和回复，按时办结率达99.8%。辽宁省有43个省直部门和6个市级政府建立了网上审批制度。

第二，建立健全科学民主决策机制，促进了行政决策的科学化、民主化、制度化。各地方、各部门通过建立健全重大事项行政决策的集体讨论、专家咨询、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，提高了决策的科学化、民主化、制度化水平，减少了决策失误。比如，湖北省制定了《关于推进行政决策科学化民主化的若干意见》，对行政决策的基本规则、程序、民主协商、专家咨询、监督、责任追究等作了明确规定。

为推进政府信息公开，各地方、各部门通过建立新闻发言人制度、开放档案馆、建立和完善政府网站等方式，不断提高政府管理的透明度。在总结经验的基础上，积极探索政府信息公开的制度建设，目前，已有14个省、直辖市和较大的市制定了政府信息公开的地方性法规或规章，有4个省和较大的市制定了政务公开的规章。

第三，增强政府立法工作的透明度和公众参与度，进一步提高制度建设质量。各地方、各部门在政府立法工作中，采取召开论证会、听证会，向社会公布法规、规章草案等方式，广泛征求意见，提高了政府立法工作的透明度和公众参与度。比如，上海市在2004年将28个规章草案在网上公开征求意见，效果很好。广东省将与群众切身利益密切相关的立法项目在《南方日报》上全文刊登，在有关网站上开辟《立法评估》专栏，对涉及人民群众切身利益、实施满一年的立法项目公开征求评估意见。辽宁省在政府立法工作中围绕建设和谐辽宁、振兴老工业基地这一主题，对重要立法项目实行听证会制度，通过政府网站广泛征求社会各方面对法规、规章草案的意见，并积极探索对立法项目进行成本效益分析。

第四，推进行政执法体制改革，规范行政执法主体和行政执法行为。各地方认真开展相对集中行政处罚权工作，进行综合执法试点。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，根据国务院授权，一些省、自治区政府又批准51个城市开展试点工作，有些城市相对集中行政处罚权事项已扩展到文化、旅游、矿山安全等领域。比如，上海在全国率先建立文化领域综合执法机构，把原来分散的文化、广电、出版、文物、体育的行政处罚权这“五指”握成“拳头”，不仅整合了执法力量，也促进了行政审批与行政监管的相对分离，实现了文化市场执法的统一和规范，较好地解决了多头执法、相互扯皮的现象。重庆市文化局和广电局合署办公，成立了文化市场行政执法总队，并在7个区县开展综合执法试点。

许多地方和部门还进一步完善行政执法程序，规范行政执法行为。比如，海关总署开展具体行政行为法律指引试点工作。公安部针对热点问题，建立18项重点规范的执法制度。原国家人口和计划生育委员会制定了13项行政执法责任制度、10种行政执法程序、5种执法文书格式，并在国家、省、市、县四级计生部门开通了计划生育便民维权热线。

第五，积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，促进社会矛盾和争议处理的制度化、规范化建设。按照《纲要》的规定，一些地方和部门积极探索建立预防和解决社会矛盾和争议的新路子、新机制，及时化解社会矛盾和争议，提高构建社会主义和谐社会的能力。广西壮族自治区针对近年来土地、山林、水利所有权、使用权纠纷较多的情况，制定了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，推进这“三大纠纷”调处工作的制度化和规范化。建设部重视城镇房屋拆迁、拖欠工程款和出租车行业稳定等方面的举报投诉工作，制定了有关城市房屋拆迁行政裁决、估价指导等规范性文件，成立了处理城镇房屋拆迁突出问题及群体性事件办公室，建立了案件处理情况周报和办理结果反馈等制度，初步形成了预防和处理社会矛盾的工作机制。

第六，进一步完善政府法制监督制度，强化了对行政行为的监督。按照《纲要》关于加强对规范性文件监督的规定，各地方加大了对规范性文件的备案审查力度。目前，各省、自治区、直辖市政府都建立了规范性文件备案制度，其中有29个省、自治区、直辖市专门制定了这方面的地方政府规章。广东、湖南、天津、上海、云南、甘肃、陕西等7个省、直辖市政府法制办公室设立了负责备案审查工作的处室；吉林、江西省政府法制办公室专门增加了备案审查人员。内蒙古自治区政府法制办公室采取将合法性审查与适当性审查相结合、主动审查与公民提请审查相结合、重点审查与一般审查相结合的方式，提高了规范性文件的备案审查质量；天津市政府法制办公室通过建立内部两级审查制度和会审制度，规范了审查程序；江西、黑龙江、山东等省政府法制办公室加大了对规范性文件的备案审查力度，对发现的问题及时予以纠正。云南省、重庆市、海南省建立了规范性文件备案登记制度，对不符合制定程序的规范性文件不予登记，规范了文件的制定和发布程序。通过加强对规范性文件的备案审查工作，有效地维护了法制统一和政令畅通。

建立行政执法责任制和考核评议制。目前已经有24个省、自治区、直辖市和11个较大的市通过立法规范了行政执法责任制。湖南省建立了行政执法测评点，聘请行政执法特约监督员，并在交通、工商等八个部门建立行政执法考核评议制度。甘肃省积极探索推进政府绩效评估制度，组织力量对14个市、州政府和39个省直部门进行绩效评估。内蒙古自治区在全区范围内开展了公众评选人民满意的行政执法单位活动，增强了广大人民群众的权利意识和监督意识，促进了全区依法行政工作。

行政复议工作在2004年得到进一步加强。本年度地方各级政府和国务院61个部门共收到行政复议申请81833件，受理72620件，审结64953件。为了适应新形势下行政复议工作的需要，各地方、各部门不断探索提高复议工作质量的新方法。比如，安徽省建立了行政复议工作人员资格制度，并在全国率先建立了行政复议听证制度和案卷公开查阅制度，同时还开发使用了行政复议网上申请系统；上海市积极探索建立行政复议简易程序，提高争议解决效率；海关总署设计开发了海关行政复议案件管理系统，利用信息技术对全国海关行政复议工作进行科学管理，同时还健全了行政复议建议书制度。

积极组织开展行政执法检查，研究解决行政执法中的普遍性问题。辽宁省2004年下半年通过对行政执法主体的抽查，撤销执法主体90个，当场纠正违法行政行为166起，清理无执法资格的行政执法人员4681人，清理、废止违法的规范性文件848件。河北省认真开展行政处罚案卷评查活动，2004年对689份行政处罚案卷进行了评查。通过评查，发现问题，查找原因，进一步规范了行政处罚行为。

在推进依法行政方面，有以下几个个案值得关注。

自2003年收容制度改为救助制度后，对流浪乞讨人员的管理成了各地公安、民政、城管部门的心头之患。2004年度，许多省市纷纷表示要“禁乞”，围绕“禁乞”的合法性与正当性发生了一场大讨论。“禁乞”能否实现有关部门所主张的公共目的？乞讨是否构成公民的一项基本权利或自由？“禁乞”是否涉及对公民基本权利与自由的不当限制？对这些问题需要从法律的角度加以审慎思考。

2004年6月23日，国家审计署在十届全国人大常委会第十次会议上作《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，掀起了新一轮的审计风暴。纵览2004年的审计工作报告，存在的问题集中于预算管理混乱、预算执行随意、挤占挪用财政资金谋取部门私利严重、决策失误导致财政资金投资效益低下等。有必要从市场经济、财政法治与财政立宪的角度，对这些问题进行层层解析、细致深究。

2004年11月30日国务院颁布了《宗教事务条例》。《宗教事务条例》作为我国首部综合性宗教立法，是对我国长期奉行的宗教政策的系统化和法律化，将对我国今后宗教管理起到基本的规范作用。