第一章 2003年中国法治发展与展望

一 依宪治国

2003年是新中国依宪治国历史上不同寻常的一年。年初，突如其来的“非典”在共和国的历史年轮上刻下了深深的印痕；宪法修改、基层选举等一系列重大事件万众瞩目；孙志刚案、乙肝歧视案等案件对我们的政府提出了严峻考验。面对这些危机、事件和挑战，中国政府将人民的生命健康和基本权利放在首位，以对人民负责、为人民服务、受人民监督的精神，提出了“执政为民”和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政思想，形成了以人为本、促进社会和人的全面发展的科学发展观，确立了保证宪法实施、建立法治政府、建设政治文明的治国理念，积极、妥善、成功地应对了危机和挑战，依宪治国取得了可喜的进展，呈现多点突破、整体推进的景象。

（一）“非典”与中国依宪治国的新发展

2003年初爆发的“非典”是中国有史以来罕见的重大公共卫生灾害事件。为抗击“非典”，中国政府采取了一系列措施，直接或间接地推动了依宪治国事业的发展。

首先，“非典”加速了中国政府信息公开的立法进程。现代政府应该是民主政府。政府实行信息公开，是人民了解政府、监督政府从而信赖政府的基本前提。中国有漫长的封建历史，政府习惯于以“不透明”的方式工作。在灾害事故发生后，为维护“政绩”，政府官员往往采取缓报、瞒报或漏报危机信息的方式欺上瞒下。“非典”爆发初期，部分官员隐瞒不报“非典”信息，导致“非典”疫情蔓延，引起了不必要的恐慌，整个社会为之而付出了巨大的生命和经济代价。为扭转被动局面，国务院加快了信息公开的立法进程。4月中旬，近一年前开始起草的《政府信息公开条例》被提交到国务院法制工作办公室，正式进入立法程序。之后出台的《突发公共卫生事件应急条例》建立了突发事件的应急报告制度、举报制度和信息发布制度。实行信息公开，是政府管理方式的一次重大转变，体现了政府对人的生命权的尊重，体现了生命权高于“政绩”的理念，因而也是政府价值观的一次重大转变。

其次，“非典”催生了“高官问责制”。现代政府应该是责任政府。政府官员如果失职犯错，就应当承担相应的责任。在“非典”肆虐初期，两名部级高官因为隐瞒不报或工作不力而被解职，在国内外引起了强烈的震动。这一事件标志着中国“高官问责制”的萌芽。以此为契机，自2003年下半年开始，中国加快了问责制的制度建设，各地陆续出台了各种各样的“行政问责制暂行办法”“行政过错追究暂行办法”等。以制度和法律约束领导人员的行为，是法治政府的典型特征，问责制因此而成为中国政治生活中的新亮点。

再次，“非典”促成了我国突发事件应急机制的建立。科学、合理、健全的紧急状态法律制度是现代法治的重要特征之一。在现代社会，由于自然灾害频仍，社会形势瞬息万变，及时、正确地应对紧急事态，关系到政府的生存和法治事业的成败。过去，中国一直缺乏完整、成熟的危机应对机制。在面对紧急事态时，主要靠国家高层领导人指挥协调。实践证明，这种模式难以适应突发性重大社会危机的需求。当“非典”来临时，各部门各系统之间缺乏统一、协调的行动，导致“非典”迅速传播。为更好地指挥、协调抗击“非典”的斗争，国务院于2003年5月9日公布《突发公共卫生事件应急条例》，设立了反应灵敏、指挥有力的统一领导机构，规范了紧急状态下行政权的行使，保障了紧急状态下公民的权益。“非典”结束后，中国启动了“紧急状态法”的起草工作，这对完善中国宪法体系建设具有重大意义。

最后，“非典”留给我们的另一个重要启示是，无论是在经济领域，还是在社会、政治领域，我们必须尊重客观规律，按客观规律办事。改革开放以来，我们在经济领域比较注重探寻经济规律，按经济规律发展经济，但在社会领域和政治领域却不太注意这个问题。“非典”活生生的教训警示我们，与经济领域一样，在社会领域、政治领域也有许多不以人的意志为转移的客观规律，我们必须按这些客观规律办事；违背这些规律，就会遭到惩罚，遭受严重的挫折，甚至失败。

（二）现行宪法的第四次修改

2003年，依宪治国的另一件大事是宪法修改的启动和实施。

宪法乃“国之重器”，一国之根本，国家权力的来源，公民权利的保障书，法律体系的基础，不应轻易更动。但是当社会发生较大变化，突破宪法的既定框架时，宪法也应作相应的变动和修改。

从2003年3月27日中央政治局常委会研究和部署修改宪法的工作起，到2003年12月27日十届全国人大常委会第六次会议在讨论中共中央宪法修改建议的基础上，形成并全票通过《全国人大常委会关于提请审议〈宪法修正案（草案）〉的议案》和《宪法修正案（草案）》止，2003年见证了第四次宪法修改的主要工作。在修宪过程中，立法机关通过座谈会、网站等多种渠道征求意见。修正案涵盖我国指导思想的重新确立、土地征用制度的建立、私有财产保护、建立健全社会保障制度、尊重和保护人权、紧急状态应对等内容，丰富和完善了现行宪法。

此外，宪法修改还促进了宪法理论的研究。这次宪法修改引起了理论界对宪法稳定性及宪法修改所涉及的某些具体问题的深入研究与探讨，促进了宪法理论的发展，也宣传了宪法知识。

（三）人大制度的新气象

人民代表大会制度是中国的根本政治制度。2003年，人民代表大会制度在许多方面取得了令人瞩目的发展。

首先，人大制度的一个新发展是专职常委进入全国人大常委会。2003年3月，在十届全国人大第一次会议上，为增强全国人大常委会的审议功能和活力，19名正活跃在第一线的党政干部被推举为全国人大常委会首批专职常委。这一变化引起人们的广泛关注和热烈讨论。这主要是因为，原来的常委会组成人员相当一部分是因为年龄原因在结束省委书记、省长、部长等职务的任期后，再到全国人大工作，而这19人进入全国人大常委会的原因不是退居二线，他们年富力强，在本职岗位上正挑大梁。这是人大制度的一次创新。专职常委进入全国人大常委会，顺应了人大专职化和专业化的要求，有利于提高立法和监督质量，有利于优化常委会结构，改变外界对全国人大的印象。专职常委的工作也是卓有成效的，在《行政许可法》《居民身份证法（草案）》等法律法规的制定、修改方面，发挥了重要作用。

其次，部分地方邀请公民旁听人大常委会会议，为人民参政议政刮来一股新风。人大是民意机关。公民旁听人大常委会会议，有助于民主的训练和教育，有助于增加人大的透明度和公开性。2003年，公民旁听在北京、河北等20多个省级人大会议或人大常委会会议中得到推广，市县级人大的公民旁听也愈加普遍。其特点是公民旁听的主体多元、内容丰富。江苏省、浙江省宁波市允许外商、台港澳同胞旁听，湖北省京山县、安徽省界首市分别邀请私营企业主、劳动模范旁听。湖南省汝城县、河南省郑州市分别邀请公民旁听述职评议、法规草案的审议；2003年3月28日，湖南省十届人大常委会第一次会议开全国先河，通过网络和电视直播26名政府组成人员拟任人选的“施政演说”; 2003年6月30日，浙江省温州市电视台和新闻网直播市人大常委会会议上的“施政演说”；山东省人大常委会投资近10万元建设人大信息网站，直播人大及其常委会会议内容、审议意见，并为公民预留一个发言板块；广东省广州市人大常委会法规公报免费供市民索取。这些举措为人大与人大代表、普通公民的沟通提供了一个平台，生动地展现了人大对人民负责、接受人民监督、引导人民参政议政的姿态。

再次，立法助理制度在地方人大广泛推行。立法助理制度是世界通行的一种辅助立法制度，对提高立法质量和工作效率具有重大意义。多年来，各级人大常委会工作机构事务性工作较多，为立法、决策、审议、调研服务的投入偏少，加之人员结构老化，知识更新缓慢，法律、经济等专业人才匮乏，人大工作质量受到制约。为开创人大工作的新局面，立法助理制度应势而生。2003年1月28日，深圳市人大常委会与履职一年的法律助理续签协议，19名法律助理继续为兼职委员提供“一对一”服务。2003年6月17日，上海市人大常委会聘请18名学历高、年纪轻、有专业研究经历的人大代表为专门委员会咨询组成员。自2003年11月11日起，重庆市人大常委会委员可以向市人大法制委员会申请选聘1名立法助理，为其提供法律咨询，协助立法调研。广东省、湖北省、河南省郑州市等地已成立立法咨询委员会或聘请立法咨询员。在现阶段人大代表、人大常委会组成人员不可能大部分专职化的情况下，推行立法助理制度有助于提高人大审议、立法和决策的质量。

复次，人大代表辞职制度在2003年频频见诸报端。2003年以来，湖南省岳阳、郴州等地，内蒙古自治区包头市，山东省青岛市、济阳县，陕西省西安市雁塔区，河南省平顶山、邓州市等地，相继推出了人大代表辞职制度。2003年3月，湖南省中方县16名调离原选区的人大代表主动向县人大常委会递交辞职书面报告。2003年5月29日，江苏省常州市钟楼区5名人大代表因工作变动而向区人大常委会提出辞职请求。2003年9月，山东省即墨市31名人大代表自愿辞去市十五届人大代表职务。2003年10月29日，湖南省溆浦县人大常委会全票通过12名县十五届人大代表辞职的决定。代表辞职制度设立的初衷是消解人大代表调动造成的问题。人大代表跨选区调动，使选区代表空缺，代表实际上无法履行义务，选民也无法对其监督。辞职制度有利于改变人大代表“能上不能下”“潇洒走一届”的弊端。

最后，“独立候选人”参选并胜出，是中国民主政治生活中的一个新生事物。2002～2003年是中国自1953年以来的第15个县级人大选举年。在选举过程中，深圳和北京均出现了一批自荐候选人，也称“独立候选人”。他们中有业主、律师、高校师生和自由职业者，当选代表的愿望极其强烈。2003年5月，在深圳市福田区人大代表选举中，独立候选人深圳高级技工学校校长王亮在其所在选区以1308票的高票击败推荐候选人。独立候选人直接参选并胜出，这在全国尚属首例。年末，北京两位独立候选人也当选为区人大代表。长期以来，地方人大选举代表的做法是严格按照选票上的候选人名单投票，选民的选举积极性普遍不高。独立候选人的出现改变了这种状况。它打破了地方人大选举中相对固定的“候选人制度”，扩大了民主选择的范围，在一定程度上激发了选民参政议政的热情，为选举制度的改革提供了方向和经验。

（四）“公民权利年”

保障公民权利是法治永恒不变的主题。2003年，中国政府在保障公民权利方面取得重大进步，这一年被许多媒体称为“公民权利年”。

第一，公民知情权在2003年逐步得以确立。知情权是现代民主社会的基本要求。人民行使管理国家的权力，是以对公共事务的了解为前提的。在“非典”时期，作为抗击“非典”的措施之一，中国政府每天公布“非典”疫情信息，让人民知道它的危险性和防治情况，及时采取措施加以应对。从根本上讲，这一做法是对公民知情权的尊重和保护。同年，各级人民政府纷纷建立新闻发言人制度，并健全相关的信息公开制度，政府政务信息更加公开透明，公民享有了更多的知情权、监督权和参与公共事务的权利。

第二，公民人身自由得到更加全面的保障。这是孙志刚事件引发的制度变迁的结果。2003年4月25日《南方都市报》报道，“一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死”，引起了人们对收容遣送制度的反思和讨论。人们普遍认为，收容遣送制度是对公民人身自由的重大限制，与宪法和有关法律的规定相悖。中国政府及时对社会救助制度实行重大改革，废止了沿用多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以更加符合法治精神、体现人文关怀的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。公民不再因无暂住证或其他身份证明而被收容遣送，人身自由得到极大拓展。

第三，平等保护是中国2003年公民权利方面取得的另一项成就。这项成就同样主要依赖于一个诉讼案件。2003年，安徽一公民因乙肝病毒携带被拒绝录用为公务员而向安徽省芜湖市新芜区人民法院提起诉讼，被媒体称为“乙肝歧视案”。该案提出一个严肃的问题，国家机关在招收公务员时，能否在缺乏科学、合理的分类基础上区别对待乙肝病毒携带者。虽然本案的判决结果并不明确，但这个案件直接导致浙江、四川、福建、广东等省修改禁止录用乙肝病毒携带者为公务员的规定。以个案方式推动公民权利的进步，是2003年公民权利的一个重大突破。

第四，特殊群体的合法权益得到进一步保障。2003年，最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合下发《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》，规定了严格的超期羁押追究制度。最高人民检察院设立专门受理检察机关超期羁押的举报电话和电子信箱，加强社会监督，建立防止和纠正超期羁押的机制。本年度共纠正超期羁押25736人，超期羁押问题基本得到纠正，极大地加强了司法中的人权保障。同年，司法部以《监狱法》为依据，制定实施了《监狱教育改造工作规定》《监狱提请减刑假释工作程序规定》《外国籍罪犯会见通讯规定》等规章，对在押罪犯的合法权利进一步作了明确规定，切实保障了罪犯的合法权益。

第五，弱势群体特别是艾滋病病人的权益受到空前关注。2003年初，国务院成立以副总理为主任的国务院防治艾滋病工作委员会，建立了国务院防治艾滋病性病协调会议制度，制定了《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998～2010年）》和《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001～2005年）》。提出从2003年起的四年内，中国政府投入17.5亿元防治艾滋病。国家对农民和经济困难的艾滋病患者免费发放抗病毒药物，在重点地区施行免费匿名检测，免费实行母婴筛查和阻断，对艾滋病患者的孤儿免收上学费用，对经济困难的艾滋病患者给予经济救助。受艾滋病严重困扰的河南省也展开关注患者的实际行动，省内近150名干部于2月分别进驻省内艾滋病高发村，在当地与患者共同生活一年。12月1日世界艾滋病日当天，国务院主要领导同志看望艾滋病患者，与他们握手、交谈，积极引导人民群众正确认识和防治艾滋病，努力消除对艾滋病患者的歧视。这一年，法律援助得到有效实施。中国制定并颁布实施了《法律援助条例》，这是中国第一部法律援助行政法规，确立了中国法律援助制度的基本框架，明确了公民获得法律援助服务权利的范围。截至2003年底，全国法律援助机构已发展到2774个，办理法律援助案件166433件。人民法院进一步强化法律援助工作，全年依法对确有经济困难的当事人减免诉讼费用1.41亿元，缓缴诉讼费用9.16亿元，保证了合法权益受到侵犯但经济困难交不起诉讼费的群众能够进行诉讼活动。

第六，立法机关注重对公民权利的维护。2003年，全国人大常委会审议通过了10部法律和有关法律问题的决定，其中《居民身份证法》《道路交通安全法》《行政许可法》和《放射性污染防治法》等法律处处体现为民、便民、利民思想以及尊重和保障人权的基本精神。公民权利正在更多地享受法律的保障，而政府权力也正在更多地受到法律的制约。

纵览2003年的依宪治国，有如下三个显著特点：一是回应性，“非典”与后续的制度变迁，孙志刚事件与收容遣送制度的取消均是回应社会发展要求和人民意愿而发展宪法制度的范例；二是个案性，知情权的确立、人身自由和平等权的扩展均是个案推动的结果；三是宪法意识尤其是民主意识和权利意识普遍增强。