二 简政放权、规范权力、公开透明，建设法治政府

1997年，中共十五大报告明确提出依法治国，建设社会主义法治国家。2000年，中共十五届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，对加强法治建设、落实依法治国方案提出了明确要求，强调推进政府工作法制化、从严治国、依法行政。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，这是一份指导各级政府依法行政的纲领性文件，它确立了建设法治政府的目标，明确了全面推进依法行政的指导思想、基本原则、基本要求、主要任务和保障措施。20年来，中国政府以简政放权为主线，推行放管服改革，推进行政权力运行公开透明，加强对行政权力的监督，加强透明政府、责任政府和服务政府建设。

（一）推行简政放权

2003年8月，十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《行政许可法》，规定改造和革新现有行政许可制度，从整体上将行政许可纳入法治轨道。该法是继1989年的《行政诉讼法》、1994年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》和1999年的《行政复议法》之后，中国行政法治发展进程中又一部里程碑式的法律。为改革行政审批制度，落实《行政许可法》，国务院分九批共取消和调整行政审批事项2712项。这是改革行政审批制度、规范行政权力、转变政府职能等工作迈出的实质性步伐，稳步砥砺了依法治国的基石。为进一步规范行政审批行为，2015年，《国务院关于规范国务院部门行政审批行为 改进行政审批有关工作的通知》（国发〔2015〕6号）提出了规范行政审批行为的六大举措，实现一个窗口办理、实施受理单制度、推行办理时限承诺制、编制服务指南、制定审查工作细则、探索改进跨部门审批等工作。

与此同时，各级政府积极探索管理机制创新，规范行政审批。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开 加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）要求，因地制宜规范和发展各级各类服务中心，明确服务中心职能，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理。截至2012年底，在省级政府中，有13个省、自治区和直辖市已经建立了实体的政务服务中心，在未建设实体政务服务中心的省级政府中，有7个建立了专门的在线审批网站。43个较大的市全部建立了实体的政务服务中心。实践证明，建设好政务服务中心有助于规范和监督行政审批权，提高行政审批服务水平。一些地方还积极创新行政审批制度改革工作。2012年12月，全国人大常委会授权国务院同意广东省对25项法律规定的行政审批进行改革试点，此后广东省发布了《广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》，连续发布了两批行政审批制度改革事项目录，正式开通运行网上办事大厅，实行网上政务“一站式办理、一条龙服务”。除了规范行政审批，政府还积极转变管理方式，把事前管理转变为事中、事后管理，把直接干预变为间接引导。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）提出，实行注册资本认缴登记制、改革年度检验验照制度等，政府管理开始从重事前管理向重事中、事后管理转变。作为改革的配套制度，《企业信息公示暂行条例》则运用信息公开手段，提升企业运行的透明度，促进企业加强自律，承担社会责任。此外，国务院发布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第653号）、《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（国务院令第648号），废止两部行政法规，修改29部行政法规，这些修改的内容集中在放宽市场主体准入条件、促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管、激发社会投资活力方面。

（二）加强政务公开

2008年国务院制定了《政府信息公开条例》，以统一规范政府信息公开工作，强化行政机关公开政府信息的责任，明确政府信息的公开范围。该条例实施以来，政府信息公开工作进入法治化轨道，公众获取信息的需求持续攀升，各级政府机关将公开透明作为政府管理的重要内容。2012年国务院办公厅印发了《2012年政府信息公开重点工作安排》（国办发〔2012〕26号），提出加强财政预算信息、保障房信息、食品安全信息、环境保护信息等重点领域的政府信息公开工作，并要求制定完善《政府信息公开条例》实施办法，进一步加强政府网站等公开渠道建设，加强机构和队伍建设。2013年，《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切 提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）、《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2013〕73号）等文件发布，明确了政府信息公开工作的重点领域，要求加强政府信息公开平台建设，健全舆情收集和回应机制，完善主动发布机制。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》，强调“提高政府信息化水平，推进政务公开信息化”。面对新的机遇和挑战，中国政府对信息化建设和政务公开提出了更高的要求。

随着相关法律法规的逐步完善，近年来从国务院部门到地方政府，推进政府管理公开透明的实践不断创新，公开范围呈逐步扩大趋势。自2010年四川省巴中市巴州区白庙乡年初在网络上公示“三公消费”开始，至国务院部门及部分地方政府公开年度预算信息，《政府信息公开条例》所要求的预算信息公开取得了重大突破，长期被视为秘密的预算信息开始进入公众的视野。《高等学校信息公开办法》的颁布实施以及一些地方公开水价定价成本的做法标志着公用企事业单位的信息公开逐步进入实施阶段。四川省成都市等地在政务网站公开行政权力清单的做法，创新了政府信息公开的方式方法，帮助公民集中便捷地获取涉及行政权力运行的各类信息。

与此同时，政府信息公开司法审查工作取得一定进展。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）出台，明确了政府信息公开诉讼的受案范围、案件审理的具体法律适用。虽然一些规定与理想的政府信息公开司法审查还有差距，但这无疑推动了此类案件诉讼难问题的解决，也必将进一步推动政府信息公开工作。

（三）规范权力运行

国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》和2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》强调依法行政，重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养，实现规范公正文明执法。这些文件推动了政府机关依法行政工作机制的创新，为中国法治政府建设明确了努力的方向。

不少地方注重结合本地区实际情况对上位法进行细化，为规范和监督行政权力运行提供了切实可行的依据。比如，湖南省出台了中国首部全面规范行政裁量权的省级政府规章《湖南省规范行政裁量权办法》。该办法提出和确定了行政裁量权的“综合控制模式”，采取了控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等“五项基本制度”，对行政裁量权进行了全面和系统的规范；规定了符合法律目的原则、平等对待原则、排除干扰原则、比例原则、先例原则等行使行政裁量权的一般规则。其中，针对“钓鱼执法”“多头执法”“重复检查”等行政执法中的痼疾，明确规定了规范要求。

《行政诉讼法》的修改进一步规范行政权力。2014年《行政诉讼法》完成修改，明确了行政诉讼解决行政争议的目的，扩大了受案范围，将规章以下规范性文件纳入审查范围，尤其是率先落实了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的立案登记制要求，并注重立案环节的便民，延长起诉期限，明确要求行政首长出庭应诉，允许跨区域管辖行政案件，加大对拒绝履行判决、裁定、调解书的行政机关直接责任人的问责力度。为进一步落实《行政诉讼法》的相关规定，2016年，国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求行政机关不得以任何形式干扰行政诉讼案件的受理、审判，要求行政机关负责人积极出庭应诉，并不得以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉。不少地方也出台了加强行政复议、行政应诉工作的意见，河南省洛阳市等地方政府还编制并公开发布了年度性的行政复议应诉案件分析报告。这对于增强“关键少数”的法治意识、倒逼行政行为规范化具有重要意义。

此外，政府法律顾问制度的推行也有助于提高行政权力运行的规范性。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，法律顾问可以对政府制定与出台重大决策作出合法性判断，及时提供意见和建议，避免违法违规的政策出台，为地方乃至中央法治政府建设保驾护航。但该意见仍然存在制度上的障碍，如党政机关公职人员可以担任公职律师与《律师法》中“公务员不得兼任律师”的规定存在冲突，这就意味着公职律师在履职过程中可能会面临“于法无据”的风险。为保障政府法律顾问制度的落地，包括《律师法》在内的法律法规的修改亟待提上日程。

（四）完善行政问责

针对近年来社会各界对建立合理、公开、透明、高效的行政问责制度的关注和呼声，各级政府就如何建立健全问责机制进行了一些有益探索。2008年，《国务院2008年工作要点》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》强调要加快实行行政问责制。“山西尾矿库溃坝”事件、“三鹿婴幼儿奶粉”事件发生后，一批官员因此被追究责任。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和中共中央办公厅印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，将问责机制加以制度化和规范化。

一些地方政府则结合本地具体情况制定相应的规范性文件。例如，2005年1月，海南省人民政府率先通过了《海南省行政首长问责暂行规定》。2011年5月，北京市人民政府出台了《北京市行政问责办法》。该办法规定了应当履行而未履行行政职责应予以问责的情形，并规定媒体监督可启动行政问责，且责任人员调岗不能免除行政问责，并新增了对单位问责。

（五）加强权利保障

2003年因滥用权力导致无辜人员被迫害致死的“孙志刚案件”被媒体披露后，引起强烈的社会反响。该案不仅暴露了城市外来人员管理制度本身存在的问题，还表明在一些部门和领域存在的执法权滥用现象。这有违以人为本、执政为民以及依法治国等治国理念。为此，国务院对社会救助制度进行了改革，废除了备受争议的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。依据这一新的行政法规，政府部门不得对城市流浪乞讨人员采取强制收容遣送措施，与此同时，相关部门有义务对这些人员提供救助服务。

除了孙志刚案件，2003年还发生了“乙肝歧视案”。一位大学毕业生因乙肝病毒携带被拒绝录用为公务员，向安徽省芜湖市新芜区人民法院提起诉讼，被媒体称为“乙肝歧视案”。该案不仅引起了广泛的社会关注，而且直接导致浙江、四川、福建、广东等省修改禁止录用乙肝病毒携带者为公务员的规定。2005年1月17日，原人事部和卫生部印发了《公务员录用体检通用标准（试行）》。该标准第7条规定，“各种急慢性肝炎，不合格；乙肝病原携带者，经检查排除肝炎的，合格”。2007年原劳动和社会保障部、卫生部下发《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》，要求用人单位在招、用工过程中，除国家法律、行政法规和卫生部规定禁止从事的工作外，不得强行将乙肝病毒血清学指标作为体检标准。