四 “双重银行制度”的形成和发展

“双重银行制度”是美国商业银行制度中的特殊结构。根据1863年通过的《国家银行法》及其修正案，美国联邦政府创建了一套完全不同于州立银行的国家银行体系，其监管是由财政部的货币监理总署负责的，必须遵守联邦一级的银行监管法规。

该银行制度主要涉及给银行颁发营业执照的政府部门，它们既可以是州政府和地方政府一级的，也可以是联邦政府一级的。与此相联系的是不同级别的监管机构，通常是联邦政府发放营业执照的就由联邦政府一级的机构来进行监管，其他的就是由地方政府来监管。基于不同层级的监管，不同类型的银行在信用、借贷和提供金融服务方面会受到不同的限制。这样就有两套营业许可和监管银行的体系，由此称为“双重银行制度”。

在“双重银行制度”下，各州的银行法使州政府有权在其管辖范围内建立和管理银行，它们可以运用各自的监管规则去监管这些银行。与此同时，联邦政府也保留了建立和监管国家银行的权力，并可在全国范围内对银行经营活动进行监管。州政府颁发营业执照的银行，通常由州政府财政部任命一名监管官员来管理，而这名管理人员的背后是一个由审计人员组成的管理团队，他要保证州立银行符合所在州法律的规定，确保合规经营。

国家银行体系的特点是由国会授权，联邦政府颁发营业执照，私人拥有，且营业期限是长期的；可以买卖债务凭证、接受存款、买卖外汇和金银，以及向私人放贷。

国家银行体系的创建与货币和国债的发行是紧密相连的。国债是美国政府融资的主要渠道，较长一段时间内，联邦政府只能依靠私人投资银行家代理国债的发行，如杰伊·库克几乎垄断了巨额国债的承销，也因此发家致富，成为当时最富有的美国人。他在看到绿背纸币的成功发行和流通时，便与财政部长蔡司和俄亥俄州参议员谢尔曼谋划设计一个永久性制度——国家银行制度，将美国国债与货币制度紧密地联系起来。

“双重银行制度”的好处是可以给顾客提供不同类型的银行服务，企业和客户都可以评价它们的优劣，以便做出更有利于自己的选择，也就是说这两套关于银行的法律和经营体系是竞争性的。

表面上看，国家银行制度是为紧急战争融资的临时之策，但实际上是国家银行与国债的共生合作机制。通过这个机制，美国基础货币的供给就由中心城市的国家银行决定，而不是由中小城市的州立银行决定了。这个倒转的货币供给金字塔说明，国家银行发行钞票的能力和多倍创造功能，主要取决于其购买国债的能力。同时也说明了在国家财政和货币发行问题上，国家银行取得了主导权。

新建的国家银行有三个层次：一是位于纽约市的国家银行，称为中心城市储备银行，要保留其票据和存款的25%作现金储备；二是在人口50万人以上的城市设立的国家银行，称为城市储备银行，要保留其票据和存款的15%作现金储备，并将其存放到纽约市的国家银行那里；三是在人口少于6000人的城市设立的国家银行，资本金是5万美元，称为村镇银行，要保留其票据和存款的15%作现金储备，并将其存放到城市储备银行那里。

事实上，美国内战后由于联邦政府和州政府都可以给银行发放经营执照，业主可以自行选择，由此展开了给银行颁发经营执照的竞争。结果是国家银行和州立银行都得到了空前的发展，均在数量方面有了大规模扩张，实际上形成两种银行体系长期并存的“双重银行体制”，银行业的发展变得更为复杂。

1868年，国家银行迅速扩张到1640家；而州立银行数量开始急剧下降，从1863年的1466家减少到1868年的247家，有被取而代之之势。但这时州立银行绝处逢生了，主要是通过支票存款获得了资金来源；可以设立分支机构和发放农业抵押贷款；且最低资本金的门槛很低，只要求5000美元。1873年，州立银行数量恢复到1232家；1887年，达到3109家，而国家银行才有3061家，州立银行首次在数量上超过了国家银行。此后州立银行数量一直呈快速增长趋势，且州立银行体系与国家银行体系长期并存发展，形成了颇具美国特色的“双重银行制度”。

法律规定国家银行借给单个客户投资股票的资金不能超过其资本金的10%；不能给房地产企业贷款；要严格实行部分准备金制度；要以国债形式在财政部存入一笔债券做担保，然后才能发行价值相当于债券价值90%的银行券。这种全国性钞票是美国除了海关偿付之外在所有场合都能流通的法偿货币，并可以百分之百地兑换金属铸币。前提是国家银行购买相当于其最低资本金1/3的美国政府债券，并将债券抵押给财政部的货币监理总署，作为发行银行券的保证。这些货币原则上只能在发钞银行柜台上兑换成金银铸币，且可以在纽约和芝加哥等18个城市自由兑换。

此外，遇到银行破产倒闭，国家银行不能发挥救援作用，存款者的利益得不到政府的保护。

相对于州立银行来说，国家银行的最大优势是可以发行全国流通的、无折扣的银行券，而州立银行的银行券会被征2%～10%不等的税。在流通中可能还要打折扣，实际上州立银行被剥夺了发行银行券的权力。

而这些劣势正好就是州立银行的发展机会，州政府可以根据地方法律授权给地方性的州立银行，这些银行虽然在银行券发行方面的信誉不如国家银行，但它们可以发放农业抵押贷款，跨州设立分支机构，且最低资本金要求很低（5000美元），还可以通过吸收存款和签发支票等渠道获得资金来源。在这些方面，州立银行反而具有国家银行所没有的优势。

美国内战使联邦政府再次涉足金融业的发展，重塑了多项金融制度，但是政府授权的有限性，奠定了后来美国金融业“双重银行制度”的基本格局。国家银行体系只是一个过渡性的制度安排，离汉密尔顿建立强大国家银行制度，并将银行业集中化和集权化管理的发展设想还有不少距离。

为了减少国家银行的兑付风险，政府在制度上设置了三个减压阀，即严格限制国家银行跨州设立分支机构；客户只有在国家银行办公地点的柜台才能得到硬通货兑付，且一个月内最高的兑换额是3万美元；通过部分储备金制度，限制银行的无限扩张。

1863年后，由于国家银行具有竞争优势，大部分州立银行纷纷转制变为国家银行，如纽约城市银行就于1865年改制为国家城市银行。

“双重银行制度”造就了美国机构数量庞大的银行业。在地域分布上，州立银行一般在西部和南部，而国家银行一般设立在人口比较稠密、工业比较发达的地区。如1900年，3935家国家银行中的大多数分布在经济发达和人口较为密集的大中城市，这一情况可以从图2-7中得到更好的说明。

图2-7显示，1900年，国家银行的设立地域与人口密度基本上是一致的，与美国工业化和城镇化的发展进程是相辅相成的。大致集中于东部的新英格兰地区、中西部的五大湖地区，以及密西西比河流域一带。

1900年后，由于国会修改了《国家银行法》，降低了对国家银行的法定资本要求，国家银行数量大为增加。但是与州立银行相比，国家银行在数量上还是处于劣势的。但在整个20世纪，国家银行一直在货币市场中发挥着核心金融机构的作用。

由于两种银行制度各有优劣，长期以来国家银行与州立银行形成了相互竞争的两大组织系列，在数量上也呈现此消彼长的发展趋势。1865～1980年，国家银行与州立银行的数量变化情况如图2-8所示。

图2-8显示，1886年之前，国家银行数量是大于州立银行的，但在1887年后，州立银行数量开始超过国家银行。在1900～1925年美国银行业的大发展时期，州立银行数量的增幅明显高于国家银行。1935～1980年，二者数量基本上呈同比例减少的趋势，但州立银行的绝对数量还是大于国家银行的。

美国联邦政府创建国家银行的初衷是统一和控制银行业，结果却衍生了银行业中长期以来富有竞争性的“双轨制”。不仅如此，与“双重银行体系”相适应，还出现了“双重银行监管制度”，即数量庞大的银行业分属两个机构监管，即国家银行体系由货币监理总署负责监管，而州立银行体系由州政府的有关机构，如银行监管委员会负责。

与此相适应，整个美国金融业也呈现“双轨制”的发展格局：一是受政府严格监管的银行业，主导了货币市场；二是不受任何组织监管的自由放任的资本市场，被私人金融家们所主导。

20世纪80年代后，内战时期形成的“双重银行制度”仍在运行，且在1994年的相关法律规定中，无论是国家银行，还是州立银行都被要求成为美联储的会员银行，都要参加美国联邦存款保险。在法律规定上，“双重银行制度”发生了质的变化。