三 自由银行制度的繁盛和终结

自由银行制度兴起于1836年第二美国银行授权经营的终止，与之前银行制度的区别在于：各州都可以给银行发放营业执照，但唯独没有联邦政府授权的银行。自由银行制度为没有得到立法机构，或银行监管机构授权经营的有限责任公司打开了纸币发行的方便之门。

1837年之前，美国所有的新建银行都必须得到州政府的经营授权，尽管这些银行的经营授权各不相同，也因各州而异，但一般会要求建立储备制度，有最低资本要求，且对银行发放的贷款有所限制。实际上，银行的经营授权许可制度是比较复杂的，有不同的可以限制银行设立数量的各种政治程序。

自由银行制度的名称源于1837年美国多个州通过的可以自由进入银行业的法律条款。到1860年，美国有33个州通过了类似的法律，自由进入银行业意味着银行的建立不需要法律的授权，理论上人人都可以开办银行、发行银行券、吸收存款和发放贷款。自由银行还不能完全等同于自由放任的银行，在自由银行法之下建立的银行也受一定的限制。大多数州的自由银行法以1838年纽约州通过的法律为模板。

实际上，对自由银行发行的纸币有三个信用安全保障措施。一是自由银行要存放州银行监管当局指定的州政府债券（或联邦政府债券）作为发行银行券的担保；二是自由银行必须见票即付硬通货，如果不能兑付，哪怕是1美元，州政府的银行监管机构都会关闭该银行，并售卖其资产来兑付银行券，银行券持有者相比其他债权人对银行其他资产有优先要求权；三是即使自由银行是有限责任公司，股东也要承担银行的损失，赔偿金额是其持有的股票价值。这种双重的责任条款意味着，一旦银行破产了，假如股东投资了2.5万美元，不仅这部分投资没有了，而且要以个人财富额外承担2.5万美元的银行损失。

19世纪30年代，只有密歇根州、佐治亚州和纽约州采用了自由银行制度；1849年及之后，其他一些州也先后采用了自由银行制度。1837～1860年，美国各州采用自由银行制度的大致情况如图2-6所示。

图2-6 美国各州采用自由银行制度的分布情况（1836～1860年）

注：阴影部分表示截至1860年采用了自由银行制度的各州。

资料数据：Gerald P. Dwyer Jr. , “Wildcat Banking, Banking Panics, and Free Banking in the United States, ”Economic Review（1996）: 4。

图2-6显示，在1837～1860年的自由银行制度盛行发展阶段，大约有18个州，如宾夕法尼亚州、密歇根州、纽约州、俄亥俄州等采用了自由银行制度。到1865年，当联邦政府对州立银行的银行券征税时，自由银行制度便逐步走向衰落。

在美国金融发展史上，自由银行也被戏称为“野猫银行”（Wildcat Banking）。这一名称表明，开设银行与钻探石油有诸多共同之处，这个类比也说明了这样的银行是不健康的，是不顾经营后果的。在19世纪30年代，密歇根州的银行家们就在那些野猫漫步、客户难以到达的地方开设银行。

采用自由银行制度的商业银行可以发行银行券，不会受到任何联邦政府机构的监管，这样的银行被称为“自由银行”。任何一家商业银行都可以发行用于交易的信用纸币，但客户只能回到发行银行所在办公地点，按一定比例兑换一定数量的金银铸币（即硬通货）。这些银行发行的纸币类似于今天的银行支票，但又与支票有所不同。因为它在流通回到银行之前可以在不同的客户间流通，代表的是银行的债务，而不是银行客户的债务；它没有得到中央银行和中央政府的担保，支票价值的最终保证是银行的资产。

自由银行制度盛行于1837～1865年，是美国商业银行中较为极端的一种经营模式。不少银行选择在比较偏僻而不容易到达的地方开设银行，如此就可以无形中给客户到银行兑换银行券设置障碍，这样的话银行就不用面向顾客频繁兑付纸币，也就不用持有太多的金银铸币，银行所有者因此可以获得更高的利润。一般的情况是，一旦银行发行了银行券，各州银行法和银行券的持有者都要求银行能够马上兑付金银铸币。

根据各州颁布的自由银行相关法律规定，任何个人只要能筹集到一定额度的最低资本金，并符合相关要求，就可以在任何地方设立银行，因此进入银行业的门槛很低，既不需要任何机构颁发执照，也不需要什么政治背景。但银行必须以政府债券（大多是地方政府债券）作抵押才能发行可作为货币使用的银行券，而银行券又必须能以财政部的金银铸币按比例兑换，由此提供了大量的货币供给，且在此情况下，国家的货币供给完全是由私人银行家们决定的。

自由银行主要有三类：根据各州颁发的特许执照而建立的银行；未获得特许状或根据各州一般法律建立的州立银行；根据纽约州法律体系建立的自由银行。有不少自由银行设立在偏远地区，没有任何资本金，因此被称为“野猫银行”。银行的破产倒闭，以及银行券不能兑付是常事。但也有人认为，除这一瑕疵外，在有效配置金融资源和私人监管方面，自由银行制度提供了较为成功的典型案例。

1863年后，根据《国家银行法》联邦政府介入金融业，自由银行制度的发展受到一定限制，制度本身的缺陷也逐步显现。比如自由银行的储备金问题就一直没有得到解决。从商业银行的经营来看，银行肯定是要留出一定比例的存款作为储备金的，但问题是这些储备金存放在什么地方；当银行遇到经营困境时，谁是最后贷款人。再如银行的异地结算问题，也很难得到解决，导致自由银行多半是规模较小的单一制银行。为安全起见，大部分州政府不允许银行跨州设立分支机构。

从1837年开始，自由银行经历了多次金融恐慌和经济危机，如1857年、1873年、1907年，以及1929～1933年的金融危机，暴露了这一银行制度的脆弱性和弊端。1933年，罗斯福“新政”对于金融业的整顿和重塑，从而终结了自由银行制度的发展模式。

不过也有人认为，自由银行制度并不存在固有的不稳定性。有的研究成果认为，很少有自由银行破产倒闭涉及银行券的兑付问题。1838～1863年，在纽约、印第安纳、威斯康星和明尼苏达州有709家自由银行营业，最后有48%的银行关闭了，其中只有大约1/3倒闭银行是与银行券兑付有关的。自由银行券是相当有安全保障的，在大多数经营期内，在大多数的州，客户随机持有1年期银行券的预期损失为0；即使银行券持有者有损失，纽约和威斯康星州是1美元平均损失25美分，而印第安纳州是1美元平均损失10～15美分。大部分自由银行的经营年份并不短，1838～1863年，纽约、威斯康星和印第安纳州自由银行的平均经营年份是6.3年。自由银行制度内在的问题和弊端比较复杂，如债券价格的波动，以及资本损失等，因此不能一言以蔽之。