二 美国早期的债务和金融制度（1774～1860年）

从1774年“大陆会议”召开至1791年，美国的金融制度是围绕独立战争和债务问题展开的，解决机制是“大陆会议”。

1775年4月爆发的独立战争是在没有准备的情况下发生的。为了应对战争，殖民地召开了临时的大陆会议，军费问题是通过以下渠道解决的。

一是因为大陆会议无权通过征税获得收入来解决战争经费问题，当时也没有任何系统地从各州获得经济支持的方式，只好印钞票。于是从1775年开始，大陆会议发行“大陆币”来支付战争账单，到1790年，先后共发行了2.416亿美元的纸币，这就是后来美国最早的不兑现信用货币，其实是一种国债。

二是借债。1776～1782年，美国共借了约6360万美元的内债，以及780万美元的外债（1780～1783年，其中640万美元来自法国），这就是美国最早的国家债务。

大陆会议发行货币和借债的办法被各州所模仿。各州也竞相印发钞票，同时滥发债券，各州发行的纸币和债券共有2.09亿美元，造成超量的货币供给，货币数量远远超过金属铸币的储备水平，也超过了可能的金属铸币的偿还能力，通货膨胀在所难免。大陆币最终一文不值，等同废纸。

为了解决债务和货币贬值问题，1779年9月，大陆会议要求各州停止发行纸币，1781年，大陆币停止作为货币使用。

1780年，美国邦联政府开始向各州摊派和征税，由此建立全国统一的税收制度，并号召成立全国货币联盟，进而取消各州的货币发行权。而各州对于中央政府的税收是自愿认购的，制度上不能强求。

1783年9月3日，英美两国签订了《巴黎条约》，美国的独立地位得到了确认，长达8年的独立战争告一段落，但战争债务问题并没有随着战争结束而得到解决。背负巨额债务的美国邦联政府，既不能征税，也没有从公共土地销售中获得多少收入，还没有很高的政府信誉发行国债，更没有国家银行的帮助，财政状况极其窘迫和恶化。

为了永久性地解决债务问题，构建自由平等的民主共和国，美国的开国元勋们从1787年开始了制宪的过程，新宪法最后于1789年获得通过。

根据新通过的《美国宪法》, 1789年，美国正式组建了联邦政府，取代了邦联制政府。宪法授权给予联邦政府提供新制度安排的能力和意愿，也影响到政府如何组织后续金融制度的供给。联邦政府可以采取具有合法性的强制性措施来处理战争债务和整顿金融秩序，并建立一套制度化的运作机制。

第一任财政部长汉密尔顿向国会提交的《关于公共信用的第一个报告》（1790年）、《关于公共信用的第二个报告》（1790年），以及《关于建立铸币厂的报告》（1791年），成为早期美国金融制度发展的基础。

按照上述几个报告的内容，美国联邦政府承担了所有的战争债务，并承诺按面值偿还，建立了可持续的国债融资机制；统一了美国的货币标准，建立了金银复本位制度以及国家银行制度。

为了让美国借力国债快速发展，1790年，汉密尔顿通过“宴会协议”的方式，向国务卿托马斯·杰斐逊，以及弗吉尼亚州国会议员们建议联邦政府承担国家债务问题（包括州债务），并提出“旋转门计划”，即用新的联邦货币替代严重贬值的大陆币，用新的、期限较长的统一国债，替代原来各州、县的各项公债。因此，国债发行一开始就是美国联邦政府解决国家债务问题的一种方式。这样一来，就不仅建立了即将成立的联邦政府的信用，而且彻底解决了各州债台高筑的问题。

“旋转门计划”的推出，还得益于汉密尔顿对国债的充分认识。他发现，只要能够稳定地获得利息，并且能够将其转让给其他投资者，很多国债持有者其实并不是很在乎国债的期限。这样一来，当短期国债即将到期时，可以发行长期国债来偿债。由此，国债“旋转门计划”不仅保证了债务发行的可行性，以及可持续性，而且维护了国债在美国民众和国外投资者中的信誉度，同时给华尔街提供了大量可交易的证券。

解决国债问题的政策，实施起来比较顺利，因为所有国债和大陆币的持有者都是拥护联邦政府的。关于货币制度问题的解决措施，引发了19世纪以来美国社会关于货币本位制问题的长期论争。关于国家银行制度的政策和实践，也是后来100多年来美国政治斗争和经济博弈的主题。

争论的核心是政府没有被授权建立银行制度，政府介入银行和货币制度安排的做法是违宪的，国家银行拥有特权、垄断权和通胀倾向。政府的权力应该被严格限制在宪法的范围之内，政府不应该插手经济事务，要实行“小政府”模式。

美国是典型的殖民地国家，先有州政府，后才有联邦政府。联邦政府一经成立，就背负着独立战争时期的巨额债务，由此使美国联邦政府发行的国债与债务偿还和货币问题结下了不解之缘。

在美国刚刚建国时，政府的债务余额相对来说是比较小的，美国历任财政部长都为美国国债的良好信誉做出过很多努力。1791年，美国的国债余额仅为7546万美元。此后在杰斐逊总统（1801～1809年）和麦迪逊总统（1809～1817年）倡导的“明智和节俭”的政府理念下，联邦政府债务不仅没有出现过大增长，反而在一些年份有所下降。到1806年，美国国债余额维持在8000万美元左右，1811年下降到4500万美元。在1812～1814年的英美战争中，国防开支巨大，同时为了应付经济恐慌和满足修建运河的需要，美国政府决定重新发行新的国债，国债余额才开始翻升，到1815年达到1.27亿美元，这是美国联邦政府发行国债以来国债余额第一次超过1亿美元。不过，这些债务到1835年时已经基本上被全部还清，仅剩下3.37万美元，政府收支基本上达到平衡。相对于国民经济的不断发展和壮大，政府债务在GDP中的比重很小。

1837年后，美国经济进入了初步工业化时期，联邦政府需要参与各项经济和社会活动。如要开展交通运输业的建设，特别是开凿运河、修建铁路和建设公路；要向西部拓展美国的边疆，以战争或购买的方式获得大量领土资源；要安置大量西部移民；要应对短期的经济波动。所有这些大的政府行为，都需要大量资金。但当时联邦政府的税收比较有限，而私人资本和投资明显不足，联邦政府不得不再次发行国债。此后，美国国债余额基本呈上升趋势，到1858年，国债余额已达4491万美元。

在这一时期，美国联邦政府发行债券并不完全出于临时的战争军费需要，而是把它作为弥补政府收支缺口的重要渠道。因为当时美国联邦政府比较稳定，国债信誉也比较好，除了国内投资者之外，还有不少欧洲投资者购买美国联邦政府债券。通过国债的发行，美国渐渐地将外国资金与国内社会经济的发展紧密地联系起来，债务经济的发展模式也渐成雏形。

债务和国债只是美国早期阶段金融业发展的一个侧面。独立战争的胜利结束，以及各项政治和经济制度的建立和不断完善，美国的商业企业也得到发展，现代金融服务业的各个细分领域都有较大进展，各种形式的金融企业先后组建和发展起来。

在罗伯特·莫里斯于1781年在费城获得授权成立了美国第一家商业银行——北美银行后，州立银行开始先后建立。1801～1811年，州立银行的数量从30家增加到88家；到1815年，州立银行数量上升到206家。仅1816年，就有40家特许的州立银行成立。这些银行都可以自由地发行纸币，唯一受到的限制就是银行管理者的人品和公众的信任度，纸币发行量大大超过了金银货币的储备量，美国的国家货币体系陷入混乱之中，不得不终止了硬通货的兑换。到1820年，全美国就有307家银行。

同时，在汉密尔顿的倡议和力主下，创建了第一美国银行（1791～1811年）; 1816年，在杰斐逊总统的主持下建立了第二美国银行（1816～1836年）。

1836年，第二美国银行停止营业，直到1863年，联邦政府颁发执照的金融企业暂时退出了历史舞台。而这导致原来势力较弱的州立银行得到大发展的机会，美国金融业进入了所谓的自由发展时期。

第二美国银行经营权的终止，导致美国州立银行业的发展狂潮。如1837年，密西西比州的立法机构积极扩展其银行业机构，成立了联合银行，并把500万美元的债券卖给了尼古拉斯·比德尔银行，即前第二美国银行。1834～1837年，新成立的银行就有200家。银行数量从1836年的506家，发展到1840年的901家。不过银行破产倒闭的事情经常发生，原因是这些银行根本没有足够的资本支持其经营活动。

联邦政府退出银行领域后，在货币本位的问题上，由于杰克逊总统的支持，美国实际上在1834年以后实行的是黄金本位制。由于反对派的极力阻挠，联邦政府想扩大金融权力的计划没有实现，“小政府和小金融”的发展格局由此形成。

联邦政府的大多数经济政策与资本市场的发展密切相关，涉及货币、银行制度、证券市场和公共财政等方面。联邦政府在建立初期大刀阔斧要做的事情大多与金融业的发展有关。而偏偏在这个问题上，宪法的授权是“沉默”而没有明示的，政府是否“违宪”的问题，引起了持续的辩论和政治斗争。