第二节 H省省直机关公务员能力框架及能力标准

一 H省省直机关公务员能力框架重构的背景与依据

公务员通用能力框架的本质界定公务员履行公共管理职责、配置公共资源过程需要具备的个体能力要素，以及行为特征、个性特质的综合。通用能力框架没有区别不同职位类别（综合类、执法类、技术类、法官类）的能力框架差异，但会考虑不同层级（厅级、处级、科级）和不同工作属性的差异（镇长和行政机关科长的能力要求差异）。公务员的通用能力框架将为地方公务员的甄选、调动交流、绩效考核和薪酬激励等多个方面提供依据和管理支撑。

（一）H省省直机关公务员能力框架重构的背景

在管理实践中，H省在2009年基于国内外的公务员能力建设研究和政策实践，以及国家关于公务员的九项能力规定，提出了公务员“能力席位”的理念，并制定了本省的公务员能力框架和能力标准。

公务员“能力席位”的核心是把公务员的岗位同能力指标联系起来，强调公务员岗位既提供公共服务、调配公共资源，同时也需要各项能力支撑。岗位和能力是一个统一体，没有岗位就没有能力的来源和依据，没有能力就只能在岗位上“不作为、慢作为、懒作为、乱作为”。

公务员“能力席位”突出了对岗位“能力体系”的要求。这里的“能力体系”首先是个体综合素质的体现，包括知识、技能、资历经历和其他个性特征等多个维度。在具体的政策实践中，H省结合当地的实际，将地方公务员“能力席位”界定为八个能力维度，即推动科学发展的能力、应急和谋远的能力、创造性工作的能力、统筹协调的能力、团结和谐的能力、廉洁从政的能力、化常为专的能力、服务基层与服务企业的能力。其次，公务员“能力体系”还是要区分岗位等级和岗位属性的差异。不同的岗位等级和岗位属性其对应的“能力体系”存在较大的差异。在政策实践中H省区分了科级、处级、厅级三类岗位“能力席位”标准的划分界限，并分别对应了不同的能力标准。其中，科级公务员对应能力标准的“应知应会”，处级公务员对应“行家里手”，处级以上公务员对应“专家权威”。

H省行政机关公务员“能力席位”指标标准从整体上来讲，实践上符合H省的实际情况，理论上切实可行，对科级、处级、厅级三类岗位“能力席位”标准的划分界限准确，但仍然有需要进一步完善之处。如八项能力指标的来源是否有充分的理论依据？是否全面？指标的划分是否符合当地实际？指标是否存在交叉和重复？指标等级的划分是否明确和可操作？是否考虑省直机关公务员和市县乡公务员的岗位差异等。

在此背景下，项目组成员2009～2010年全程参与了H省省直机关公务员能力框架的调研和完善研究，并提出了调整后的H省省直机关公务员通用能力席位标准，2009年被H省委省政府联合发文，在全省公务员系统试行。

（二）H省省直机关公务员能力框架调整的四大依据

公务员通用能力框架的核心是区分一般绩效任职者与优秀绩效任职者在能力、动机、特质与自我认知等方面的差异。因此，H省公务员通用能力系统的构建要考虑四大要素，即公务员能力框架调整的政策依据、公务员能力框架调整的管理学依据、政府及公务员能力框架调整的岗位分类和岗位职责层面的依据，以及公务员能力框架调理的绩优者层面的依据。不同职位和职种间公务员的能级差异可以通过胜任力指标、指标权重、测评方法等体现。

1. H省省直机关公务员能力框架调整的政策依据

在建构我国公务员通用能力素质架构的时候不仅需要参考西方胜任力模型的建立方法，更需要考虑中国的特殊性，即“党管干部”原则的要求。该原则在《党政领导干部选拔任用工作条例》中有着明确的要求和体现，并细化为“党管干部”、任人唯贤及德才兼备等六大原则。

“党管干部”原则是我国公务员甄选和管理的核心标准。中国共产党干部选拔任用标准包括：德才兼备，任人唯贤；革命化、年轻化、知识化、专业化；群众公认，注重实绩。中国共产党确立的干部选拔任用标准不仅是党管干部原则的关键内容，也是我国公务员通用能力框架和能力标准修订的重要依据。

项目组调整H省公务员能力框架以党管干部原则为参考，并根据中国共产党干部选拔任用标准修订公务员能力指标。

2. H省省直机关公务员能力框架调整的管理学依据

在经典管理学理论中，管理者的能力包括三个：概念性能力、人际性能力、技术性能力。其中，概念性能力是指够快速地洞察组织与环境相互影响的复杂性，并在此基础上加以分析、判断、抽象、概括，并迅速做出决断的能力。人际性能力是指掌握有关人类行为和人际交往的知识，了解别人所说所做背后的感觉、态度和动机的能力（设身处地、社会敏感性），明确而有效的沟通能力，以及与人共事、建立有效的合作关系的能力等。技术性能力是指员工应该具备相应的操作性能力或专业性能力进而能完成具体的公共服务职责或操作任务。

依据上述理论，以及2009年与H省人力资源和社会保障厅等12个厅局单位的座谈记录和26个厅局单位的问卷调查（780份），本项目将H省省直机关公务员的通用能力框架划分为两个维度：基础性行政能力和运用性行政能力。基础性行政能力偏重于胜任岗位的基础性能力，如学习能力等；运用性行政能力偏重于胜任岗位的操作性和技术性能力。

（1）H省公务员的基础性行政能力。

H省公务员的基础性行政能力主要包括概念性能力和人际性能力两个方面。

概念性能力的核心是抽象力，即一般分析能力和逻辑思考能力，善于形成概念，将复杂的关系概念化，在构思和解决问题时有创意，能分析事物和捕捉其趋势，预测其变化，具有确认机会及潜在问题的能力，具体包括系统性和整体性认知能力、识别能力、创新能力、抽象思维能力等。显然，公务员的“概念性能力”主要涉及了国家人事部公布的公务员九项能力中的“政治鉴别能力、调查研究能力、学习能力、创新能力”四个方面。

公务员人际性能力是指掌握有关人类行为和人际交往的知识，了解别人所说所做背后的感觉、态度和动机的能力（设身处地、社会敏感性），明确而有效的沟通能力（表达、写作等），以及与人共事、建立有效的合作关系的能力（机敏、对可接受的社会行为的认识）等。显然，公务员的人际性能力主要涉及了国家人事部公布的公务员九项能力中的“沟通协调能力和心理调适能力”两个方面。

（2）H省公务员的运行性行政能力。

H省公务员“运行性行政能力”是与岗位职责相匹配的技术性能力，更偏重专业领域的操作性和应用性技能。

由于涉及公共资源调配、公共服务提供，甚至国家安全，公务员“运行性行政能力”要突出它的“政治性”和“公共性”，一般可以分解为政治鉴别能力、行政决策能力、勤政廉政能力等。

在公务员“能力席位”中，“基础性行政能力”是依据公共部门的管理特性而分解的公务员队伍应具备的全员素质，是普遍适用的一般素质的现实有效发挥，是完成具体工作的基础，也是促进个体能力迁移的基础。而“运行性行政能力”则是公务员从事某些专业活动所必备的专业才能，它是公务员的通用能力在不同领域的具体而特殊的发挥、确认和体现。其中，公务员的“基础性行政能力”是“运行性行政能力”的基础并蕴含在“运行性行政能力”之中，“运行性行政能力”表现并丰富了“基础性行政能力”，二者紧密相关。

概念性能力、人际性能力、技术性能力与调整后的公务员能力席位中12项能力的关系具体见表2-2。

3. H省省直机关公务员能力框架调整的岗位分类和岗位职责层面的依据

在理论层面，岗位职责是确定公务员通用能力标准的最主要依据。在确定岗位的通用能力框架时，没有必要一个岗位建立一个能力框架，可以一个职种建立一个通用能力框架。因此，公务员岗位层面分析的第一步是进行职位分类，即职种的划分。目前的公务员大致分为综合类、技术类、执法类、法官类四类，在理论上也应该构建四类公务员通用能力标准或能力框架。但由于公务员队伍的职位分类存在争议、政府机构比较强调内部的岗位轮换等，本研究在这里还是考虑公务员整体的职责类型，确定其总体的通用能力标准和框架。

具体而言，就是根据公务员的职责范畴设计该职种的知识要求、经验要求、专业能力要求和个性特质要求。在分析过程中，也并不要求每一个职责都对应一个能力，可以把该职种中不同岗位的职责进行大致分类，每一类和不同的能力指标对应即可。

4. H省省直机关公务员能力框架调整的绩优者层面的依据

作为公务员通用能力框架的验证或补充，在完成上述三个步骤后，可以将公务员的通用能力框架与公务员队伍中工作绩效比较优秀员工身上的共性能力指标、个性特质进行对比，进而对地方公务员的通用能力模型进行调整和完善。

（1）优秀公务员标准的确定。优秀公务员能成为同类公务员中的佼佼者，其身上必然具备一些优良的素质或能力指标。对绩优公务员的甄选难在“绩优”的标准是什么。在管理实践中，公务员的年终评优往往存在轮流坐庄、平均分配等不良导向，再加上部分公务员被提拔的标准模糊，最终产生了“年终优秀的公务员是真优秀吗” “被提拔的公务员是真优秀吗”等种种质疑。为了避免样本选择上的质疑或错误，项目组将优秀公务员的标准界定为“过去5年中评选优秀次数在2次以上”“过去5年中被提拔次数在1次以上并且入选过各类人才工程”。

（2）优秀公务员样本的选取。在确定绩优公务员标准的基础上，依托省公务员局的大力支持，从各个系统随机抽取10%左右的样本进行访谈和调研。

（3）进行绩优者行为访谈，抽取行为特征和能力指标。

在确定了绩优者样本以后，需要和绩优者公务员进行一对一或者一对多的面谈、座谈。

面谈或座谈的内容包括三个方面：一是让绩优公务员自己描述或提炼自己成功（被评为优秀公务员）的原因，以及自己身上有哪些比较优秀的特征或能力、素质指标。二是让绩优公务员自己描述胜任本岗位需要哪些素质或能力指标。三是让绩优公务员描述在过去5年中自己在岗位上最成功、最失败的工作案例（各描述1～2个），并追问其为何觉得最成功或最失败，在该工作案例中其使用了什么能力或涉及哪些素质指标等。

访谈的时间一般在1个小时左右，访谈结束前项目组一般要把访谈汇总的结果和访谈对象进行进一步的沟通，确认没有遗漏或者记错，并最终由对方签字认可。

（三）H省省直机关公务员能力框架调整的步骤

根据公务员通用能力构建的四大依据，按照“政策—理论—岗位职责—绩优任职者”这一逻辑线条，将这四个层面的要求结合起来综合分析和提炼，通过分析、设计、验证和应用三个阶段来构建企业的关键胜任力模型框架，具体如图2-1所示。

在信息收集与分析的基础上，可以对“政策—理论—岗位职责—绩优任职者”四个层面上提炼的能力或素质指标进行归并和转化，最终形成公务员的通用能力指标库。然后，再分别对不同的能力指标进行指标权重设计、能力等级的标准设计等，进而形成系统的H省省直机关公务员通用能力框架。

公务员通用能力框架建立完毕后，应发送给各级管理者进行再确认和沟通，确保该公务员通用能力是合理、科学的，主体适合公务员目前的能力标准和岗位职责要求，并且在外部市场上可以招聘到合适的人才。

在确认和沟通的基础上，要对公务员通用能力的应用部门和管理者进行必要的技能培训，消除其对模型带来影响的忧虑。

二 H省省直机关公务员通用能力框架调整的结果

按照“政策—理论—岗位职责—绩优任职者”的研究逻辑，项目组参考国家规定的公务员能力标准、上海市公务员能力框架、深圳市公务员能力框架、湖北省公务员能力席位标准，以及美国、德国公务员能力框架；并依据H省12个厅局单位的访谈和26个厅局单位的问卷调查（780份）资料，对H省公务员能力框架及其标准进行如下调整。

根据项目组的研究分析，H省公务员能力席位指标的标准可以大致分为“科办、科级、处级、厅局级”四个级别。具体对比见表2-3。

（一）四项基础能力

四项基础能力包括学习能力、归纳推理能力、调查研究能力、表达能力。

（1）学习能力：掌握一定的学习方法与技巧，并获得新知识、技能的能力。一般包括专注力、观察力、独立性、应用力、自觉力、记忆力、想象力等方面。

（2）归纳推理能力：从特定事件或个别性知识推出一般性结论的能力，包括“完全归纳推理”和“不完全归纳推理”。不完全归纳推理主要是指仅仅考察了某类事物的部分对象，并进一步揭示对象与其属性间因果联系的能力。

（3）调查研究能力：在系统、直接收集有关社会现象的经验材料的基础上，通过对资料的分析、综合来科学地阐明问题及其发展规律的能力。一般包括感知、描述、解释与预测等方面。

（4）表达能力：用口头语言或书面语言清晰表达自己的思想、情感，以达到与人交流的目的的一种能力。一般包括口头表达、文字提炼和报告撰写等方面。

（二）八项政治与行政管理能力

八项政治与行政管理能力包括政治鉴别能力、团队管理能力、创新性工作能力、应急和谋远能力、出谋划策能力、依法行政能力、公共服务能力、廉洁从政能力。

（1）政治鉴别能力。在国家或社会的重要公共利益的决策和分配活动中能够从政治上准确地观察、辨别，并做出科学判断和预测的本领和技能。是一个人思想观念、理论知识、政治经验、政治主张和政治观点的综合体现。

（2）团队管理能力。在组织中依据组织目标、工作性质和个体能力等因素构建各类团队，并通过指导、协调、激励等方式，提高整个组织整体执行效率的能力。

（3）创新性工作能力。个体为了一定的目的，遵循事物发展的规律，对事物的整体或其中某些部分进行变革，从而使其得以更新与发展的能力。一般包括运用新的观点观察和思考问题及各种现象，进行理论完善或创新；提出新的见解和解决问题的思路，进行制度创新等。

（4）应急和谋远能力。能有效地预防、预测突发公共事件，最大限度减少其可能造成的损失或者负面影响，并制定应急法律法规、应急预案，建立健全应急体制，完成应急处置工作，以及在此过程中能够着眼长远和整体，化危机为契机。

（5）出谋划策能力。复杂局面下为上级或部门提供创新性、可操作性计划、方案或策略的能力。

（6）依法行政能力。行政主体在宪法、法律和法规赋予的权限内，依据法律和法规的规定，管理国家政治、经济、社会事务和文化教育事业的能力。一般包括三个方面：行政权的来源必须有法律依据、行政权的行使必须遵守法律、行政机关违法行政必须承担法律责任。

（7）公共服务能力。驾驭市场经济，生产和提供优质的公共服务或产品的技能、技术和技巧的统称。

（8）廉洁从政能力。清正廉洁地执政或从政的能力，一般包括廉政识别能力、廉政纠正和打击能力。其中，基础能力为各级公务员必备的共性能力，政治与行政管理能力结合各级公务员席位特征进行差异化设计。

（三）H省公务员能力框架调整后的特色

调整后的H省地方公务员能力席位的框架更全面：涉及基础行政能力、政治与行政能力等12个方面。

调整后的H省地方公务员能力标准细分更准确：行为化的能力标准分级体现了科级、处级和厅级岗位的能力差异。

调整后的H省地方公务员能力框架和标准与现实的契合程度比较高：问卷调查和访谈资料显示，被调查的公务员认为修订后的公务员能力席位框架和标准与现实的契合度在80%以上。

三 H省省直机关公务员通用能力框架的分级标准

（一）厅级公务员能力席位指标标准及其界定

1．厅级公务员：四项基础能力

（1）学习能力：创造条件进行学习，并能帮助下级不断提高学习能力。

（2）归纳推理能力：能依据个别性知识或现象，从纷繁复杂的现象中准确、全面提炼一般性结论。

（3）调查研究能力：熟悉社会调查原理与方法；能够主持大型调研活动；能够指导或者撰写高质量研究报告。

（4）表达能力：包括口头表达能力和书面表达能力两个方面。口头表达能力主要是指能够语言流畅、思路清晰地表达相应的观点或思想；熟练掌握公文写作细则，语言规范流畅，言简意赅；能起草或主持完成大型材料的撰写或组织工作。

2．厅级公务员：八项政治与行政能力

（1）政治鉴别能力：熟悉国家大政方针及相关政策，坚持四项基本原则，政治立场坚定，具有较高的政治敏锐性，能透过繁纷复杂的现象看到问题的本质，时刻与党和国家的决策路线保持一致。

（2）团队管理能力：具有从前瞻性视角思考组织未来发展战略的能力，并能在系统内合理分解；能够在系统内形成科学、合理的人员培养、流动与选拔机制，搭建结构合理的工作团队。

（3）应急能力：掌握应急管理的相关理论及方法，能在危机事件中快速有效解决各种争端，均衡各方利益，并能在事后建立相关的管理制度和应急预案，预防类似事件发生或降低类似事件造成的损失和影响。

（4）创新性工作能力：能在复杂的局面下打破现有格局，提出突破性的工作思路或工作方法，营造部门或系统创新性的工作氛围，有明显的创新性工作成果或绩效。

（5）出谋划策能力：能根据国家的大政方针以及当地的工作实际，为中央和地方的政策落实或提高政策实施效果提出有价值的政策思路或工作计划供上级参考，有出谋划策的代表性成果。

（6）依法行政能力：能够在国家相关法律或政策的框架内进行公共资源调配和提供公共服务，法律性、政策性和灵活性适度结合，正确把握相关制度、规章的合法性和合规性。

（7）公共服务能力：利用系统或部门的现有资源提供有效的公共服务，提高资源的边际使用效率，提高服务的质量和社会公众的满意度。

（8）廉洁从政能力：廉洁自律，能够在国家和党的各项政策、制度规范下约束自己和下属的工作行为，提高整个系统或部门工作的公正性和廉洁程度。

（二）处级公务员能力席位指标标准及其界定

1．处级公务员：四项基础能力

（1）学习能力：自主进行学习，并能指导下级提高学习能力。

（2）归纳推理能力：能依据个别性知识或现象，从复杂现象中及时提炼一般性结论。

（3）调查研究能力：能够熟练运用调查研究的方法，善于总结经验；能够指导或者撰写高质量研究报告。

（4）表达能力：能够语言流畅、思路清晰地表达相应的观点或思想，能组织完成不同类型的发言稿、工作总结类文字材料的撰写工作。

2．处级公务员：八项政治与行政能力

（1）政治鉴别能力：熟悉国家大政方针及相关政策，坚持四项基本原则，政治立场坚定，具有较高的政治敏锐性，能够在上级的领导下，落实各项方针政策，时刻与党和国家的决策路线保持一致。

（2）团队管理能力：具有较高的组织、协调能力，能处理好系统内外相关处室之间的关系；能够在处室内形成和谐、合理的工作氛围；能调动起团队成员的工作积极性，落实组织的战略规划和各项任务。

（3）应急管理能力：能够在上级的领导下，依据相关政策文件，在危机事件中快速有效解决各种争端，均衡各方利益，并能在事后建立相关的管理制度和应急预案，预防类似事件发生或降低类似事件造成的损失和影响。

（4）创新性工作能力：能够在上级的领导下，提出突破性的工作思路或工作方法，营造部门或系统创新性的工作氛围，能够将创新性工作的思路或措施落地。

（5）出谋划策能力：能够根据现有的政策文件，以及本区域的实际情况，提出有创新性、实操性的工作建议或思路，能够将上级的建议或思路细化和落实。

（6）依法行政能力：熟悉本领域或本系统的政策法规，能够在上级的领导下推动制度或政策的落实，推动下属单位或部门的依法行政进程，提高依法行政水平。

（7）公共服务能力：能够在上级的领导下，依据现有的政策文件，合理、科学地做好公共资源调配、公共服务提供，提高部门或系统服务的边际效率和服务满意度。

（8）廉洁从政能力：在上级领导下，能够自主落实系统的相关勤政廉洁制度，督促部门、下属的廉政工作，提高部门或系统的清正廉洁程度。

（三）科级公务员能力席位指标标准及其界定

1．科级公务员：四项基础能力

（1）学习能力：能够处理好学习与工作的关系，主动学习新的业务知识。

（2）归纳推理能力：能依据比较充分的知识或信息，从复杂现象中推出一般性结论。

（3）调查研究能力：能够根据上级布置的主题或任务，组织完成相关的调查、研究工作，能够根据调研结果提炼、撰写调研报告和决策咨询建议。

（4）表达能力：能够用普通话或外语清晰、流畅地表达自己的观点和思路，能够完成公文撰写等常规性的文字材料工作。

2．科级公务员：八项政治与行政能力

（1）政治鉴别能力：能够在上级的领导下，坚持四项基本原则，思想观点与工作行为同党中央保持一致，坚决贯彻落实上级的各项政策方针。

（2）团队协作能力：具有团队合作精神，能够在上级的领导下和部门、同事协调完成各类任务，提高部门的服务质量和服务效率。

（3）应急能力：能够在上级的领导下，合理安排各项工作；及时处理各类突发的群体性事件。

（4）创新性工作能力：能够在上级领导下，提出新的工作思路或工作建议；能够根据上级的指示，采取灵活的方式提高工作效率。

（5）出谋划策能力：能够根据不同时期、不同阶段的工作重点，提出具体、合理的工作建议或思路；能够根据上级的指示执行具体的政策措施或策划方案。

（6）依法行政能力：熟悉岗位相关的法律政策，能够根据现有的政策规章制度，合理、细致地落实或提供公共服务，能及时向上级反馈执行中的问题，提出解决办法。

（7）公共服务能力：能在职责范围内态度良好、高效率地提供各种公共服务，不断提升本部门或本岗位的服务质量和服务满意度，能较好完成部门内安排的工作任务。

（8）廉洁从政能力：具有较高的政治品质，能够自我约束不发生渎职、行贿受贿行为，不发生徇私舞弊等不良行为。

（四）科办级公务员能力席位指标标准及其界定

1．科办级公务员：四项基础能力

（1）学习能力：能够处理好学习与工作的关系，在上级指导下积极学习新的业务知识和操作方法。

（2）归纳推理能力：掌握归纳推理的一般技术和方法，能利用充分的知识或信息，分析复杂现象背后的一般性结论或规律。

（3）调查研究能力：能够收集、整理、分析与本业务有关的信息资料，在上级指导下撰写调查报告，提出合理化执行或政策建议。

（4）表达能力：能够在准备充分的情况下，运用普通话熟练完成汇报、会议讲话，以及对外沟通交流等工作，能够在上级指导下完成汇报材料等的文字撰写工作。

2．科办级公务员：八项政治与行政能力

（1）政治鉴别能力：熟悉国家最新执政理念和政策方针，坚持四项基本原则，能与上级保持一致，无不当言论，坚决执行部门和上级的决策。

（2）团队管理能力：具有团队合作、协作的意识和精神，不过分计较个人得失，具有部门的整体大局观，较好完成部门分配的相关任务。

（3）应急能力：能在上级指导下，较为熟练地完成部门外突发事件的处理和沟通，能较好地处理部门内临时或没有先例的事情。

（4）创新性工作能力：能够在上级的指导下，对现有的工作方式进行改进和优化，不断提升岗位的工作效率和服务质量。

（5）工作建议能力：能够根据处室内的工作重点，提出年度工作思路、重点或具体的工作建议；能够根据上级的指导落实相关工作。

（6）依法行政能力：能够在上级领导的指挥下，熟悉与岗位相关的法律政策，能够根据现有的政策规章制度，合理、细致地落实或提供公共服务，能及时向上级反馈执行中的问题及解决办法。

（7）公共服务能力：能够在上级领导的指挥下，在职责范围内态度良好、高效率地提供各种公共服务，不断提升本部门或本岗位的服务质量和服务满意度，能较好完成部门安排的工作任务。

（8）廉洁从政能力：在上级的监督管理下，具有较高的政治品质，能够自我约束，不发生渎职、行贿受贿、徇私舞弊等不良行为。