第二章 省直机关公务员通用能力框架及标准体系

第一节 国内外公务员通用能力框架及其政策实践

一 胜任力模型与公务员通用能力框架的关系

本研究在第一章已经对胜任力模型的概念进行了文献综述和界定，但在政策实践中，胜任力模型与公务员的通用能力是什么关系呢？二者是不是同一个范畴？目前学术界和企业界，对二者关系的看法并不统一。

狭义的观点认为公务员通用能力是指公务员任职资格中的“硬件部分”，包括知识、技能、职业资格，甚至学历、资历和特长等；胜任力模型则涉及公务员任职资格中的“软件部分”，如个性特征、人格特征等，是能显著区分优秀与一般绩效的个体特征的综合表现，为实现人力资源的合理配置提供了科学前提。

广义的胜任力模型则包括公务员任职资格中的“硬件”和“软件”两个部分，即公务员胜任力模型理应包括公务员通用能力。

这两种观点的区别在于胜任力模型是否涵盖了“冰山模型”中海平面以上的知识、技能和职业资格等模块，各有优缺点。单纯把公务员通用能力界定为任职资格中的“硬件”部分，符合多数人的逻辑判断但相对忽略了个性特质、价值观等隐性因素对公务员个体工作绩效和工作风格的影响；但如果把公务员的通用能力笼统地界定为“软件”部分，则容易使公务员能力建设的主观性增强而难以实施。

本研究认为，公务员能力建设采用狭义的，还是广义的胜任力模型，往往取决于组织的管理平台和管理水平。这也是实践中国家层面公务员和上海市、湖北省、广东省深圳市等地公务员能力框架存在差异性的重要原因之一。

当组织已经有完善的岗位说明书、业务流程和管控体系时，此时的胜任力模型表现为狭义的胜任力模型，即主要包括隐性的个性特征和职业性向等素质部分，即“素质模型”。在企业的管理实践中，经常使用狭义的素质模型来代替胜任力模型。就表现形式而言，素质模型是对达成某工作目标所应具备的个体核心能力和个性特征进行不同层次的定义以及相应层次的行为描述，确定关键能力和完成特定工作所需求的熟练程度或等级的一种结构化量表，一般由4～6项组成。

组织没有构建清晰、完善的岗位说明书时，倾向于运用广义的胜任力模型，界定与优秀岗位绩效相关的所有的内容，包含知识、通用能力、个性特质等多个维度。

当然，通用能力框架和胜任力模型除了概念范畴大小差异和分歧之外，胜任力模型在本质上是对岗位通用能力的细化、量化和结构化。具体包括职位所需要能力、知识、特质等指标的类型、等级、权重等，并通过不同职位间指标的类型差异、等级差异和权重差异来体现职位通用能力框架的差异性，进而直接为组织的人才甄选的题型和选择标准、关于“能”的考核指标的细化，以及公务员培训的内容和目标等提供量化依据。

二 国外地方公务员的能力框架及能力模型

国外发达国家关于公务员能力构架建设已经比较成熟，并且与公务员能力建设的其他方面相辅相成形成一个体系，能够运用到公务员的招聘、测评、培训、绩效考核等多个方面。

（一）英国公务员能力框架及能力模型

英国的公务员能力研究是由国家推动的。20世纪90年代初，英国政府以“能力本位”为导向，由国家开发了统一的能力基准，用于公务员的培训。英国高级公务人员的核心能力基准有三个层面，每个层面又可以细分为几项指标。

第一是指导、领导基准面，包括战略思维与规划、创造业绩、领导艺术等。

第二是管理沟通基准面，涉及下属管理、管理沟通等。

第三是以身作则基准面，涉及个人的特征，如创新性、敏感性和专业技能等。

（二）美国公务员能力框架及能力模型

美国也是世界上较早关注公务员能力建设的国家，美国政府能力标准首先在军方文职人员中实施。美国的公务员制度经历了三个时期，先后实行过“个人徇私制”“党政分赃制”以及后来的“功绩制”。

“功绩制”强调以能力和业绩为导向，以公务员所具备的条件、能力以及实绩为依据。这为美国公务员能力建设提供了制度性保障。1991年美国人事总署公布的美国公务员能力标准架构分为两个层面：首先是通用能力层面，涉及沟通表达能力、应变能力、思考与解决问题能力、判断能力等九个方面；其次根据不同级别公务员职责不同的要求，又规定了初级公务员、中级公务员和高级公务员需要具备的特殊能力。

美国于1994年出台了高级文官（Senior Executive Service, SES）的能力架构，1998年进行了较大调整，2003年进行了微调，这一能力架构沿用至今。美国最新认定的高级公务人员（包括高级行政职位和高级专业职位）的核心能力包括以下五个方面。

（1）8个领导变革要素，具体涉及愿景构建能力、持续学习能力、服务意识、外部认知能力、战略思考能力、弹性工作能力、自我调适能力、创新能力等。

（2）4个领导他人能力要素，具体涉及管理文化差异的能力、冲突管理能力、廉洁与诚实、团队领导能力。

（3）5个成果驱动能力要素，具体涉及果断力、责任心、问题解决能力、客户（公众）服务能力、技术与专业能力。

（4）3个业务敏锐性能力要素，具体涉及人力资源管理能力、资产管理能力、科技（知识）管理能力。

（5）6个关系建立/沟通能力要素，具体包含文字沟通能力、人际互动的技巧与能力、说服与协商能力、关系建立的能力、口头沟通能力、政治洞察能力等。

（三）澳大利亚公务员能力框架及能力模型

澳大利亚的公务员也分为初级、中级和高级三个层次，其中高级公务员又分为三个级别。澳大利亚公务员与功绩保护委员会制定的《高级公务员能力框架》，构建了澳大利亚高级公务人员能力的全面框架，用于高级公务员的招聘、绩效评估、培训等方面。澳大利亚在公务员能力建设中非常强调价值观和行为规范的重要作用，在能力结构和标准体系中给予了十分细致的规定。高级公务员能力构架分为五个层面。

（1）塑造战略思维的能力：勾画前景和目标、用战略进行调整的能力，收集和利用信息抓住机会的能力，表现出判断力、智慧和常规思维。

（2）取得结果的能力：构建机构的能力和应变力，发挥专业人员作用的能力，驾驭和实施变革，并能处理不确定性的能力，确保预期成果的完成与交付。

（3）建立高效工作关系的能力：培养内外关系的能力，促进合作并建立伙伴关系的能力，尊重个体差异性和多样性，指导并开发人力资源。

（4）成为个人激励和正直诚实的榜样：表现公务员的职业品质和诚实，不畏惧风险并表现出个人勇气、注重行动、迅速恢复精力和调理心情的能力，具有自我认知和注重个人发展的能力。

（5）有效交流的能力：能够流利阐释自己的想法，并具有理解他人、说服他人的能力。

三 国内地方公务员通用能力框架及建设实践

（一）国家层面的公务员通用能力框架及其实践

我国在公务员能力建设方面进行了卓有成效的探索和实践。

其中，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2003-2005年全国人才队伍建设规划纲要》中明确提出，驾驭全局能力、科学决策能力、开拓创新能力是我国党政干部应该拥有的三大重点能力。人事部随后在2003年出台了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，进一步提出我国公务员应该具备政治鉴别、依法行政、调查研究等九大能力指标。

上述政策文件的出台，为地方公务员能力指标细化提供了向导，但是现有的能力框架无法体现不同层级公务员能力水平的差异化。地方省直机关科办、科级、处级、厅级公务员的岗位性质、工作难易程度、责权大小具有显著差异。基于此，本项目组提出按照层级标准将公务员划分为科办级公务员、科级公务员、处级公务员、厅级公务员，以解决不同层级公务员能力水平差异问题。按照“人事结合”的原则，综合考虑席位的工作性质、内容、环境、难易程度、责权大小和个人特征，对不同层级公务员能力席位指标标准进行界定。

因此，以国家公布的公务员通用能力框架为基础，理论界进行了大量实证性研究，部分省市也尝试进行公务员能力框架和标准方面的拓展和创新。

（二）上海市的公务员能力建设实践

2004年前后上海市借助学术界的力量，建立了上海市“四项三级”公务员通用能力指标模型。

“四项三级”指标模型的核心是四项和三级。四项是指标体系，具体包括思考能力、行动能力、管理能力和工作态度四个方面；三级是岗位等级的分级标准，具体包括基层公务员、中层公务员和高层公务员三个等级。其中，基层公务员主要包括科级及以下公务员，中层公务员主要包括正处和副处公务员，高层公务员主要包括厅局级及以上公务员（见表2-1）。

（三）深圳市的公务员能力建设实践

2005年前后，广东省深圳市建立了十二个能力模块的公务员能力指标和标准体系，其核心是在国家公布的九项公务员通用能力指标的基础上，增加了外语交流与跨文化交流能力、国际惯例认知能力，以及现代化信息处理能力三项指标。

从以上分析可以看出，相对于国家层面的公务员的九项通用能力，上海市的公务员能力框架区分了地方公务员、中层公务员和高层公务员的能力差异；深圳市的公务员能力框架则增加了外语交流与跨文化交流能力、国际惯例认知能力，以及现代化信息处理能力三项指标，并且逐级增加了科级、处级和厅局级公务员的能力范畴。

上述政策或政策实践为公务员的能力建设提供了支撑，但可能存在以下不足。

首先，目前各级公务员能力框架过于笼统，所包括的能力要素过于抽象，可操作性差。例如，与美国高级公务员的五个能力模块、27个能力要素相比，我国的公务员能力架构仅有九项能力要素，显然有待进一步细化和丰富。

其次，目前为各级公务员提供的能力框架基本上是通用型的，没有考虑公务员能力的层次性与类别性。其中，机关内的科长与乡镇镇长的能力要求也没有体现出差异。缺乏区分必将使公务员能力的培训开发体系失去针对性标准，直接影响到我国公务员能力建设的效率和质量。

最后，我国各级公务员能力框架及能力要素的分解缺乏科学依据。以国家人事部公布的公务员能力框架为例，其中调查研究能力强调的是公务员对现实问题的了解和分析能力，但作为九大能力之中的一项进行要求，过于微观，它应该包含在决策能力或解决问题的能力之中。同时，各地方政府对当地公务员能力框架的界定存在较大差异，也从另一个侧面验证了公务员能力确定依据和分解技术的匮乏。

本研究意在上述方面进行理念、制度或实现路径上的探索和分析，尝试为我国公务员能力建设提供思路或理论上的支撑。