第一节 “文明型街道”建设的研究意义

研究课题要有生命力，必须获得充分的必要性、重要性和迫切性，具有鲜明的时代特色、理论特色和实践特色。

一 时代意义

每一个时代的学术研究都取决于时代的需要，因此，必须紧扣时代主题和特征。“文明型街道”建设研究紧紧抓住中国特色社会主义文明建设以及国家治理体系和治理能力现代化这两个关注度很高的时代课题，具有强烈的时代意义。

（一）加强“文明型街道”建设研究，是中国特色社会主义文明建设实践的学理呼唤

中国特色社会主义文明理论形成于中国特色社会主义实践之中，又随着我国经济社会实践的发展而不断丰富和完善。改革开放以来，以邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平为代表的中央领导集体准确把握时代发展脉搏，深入研究中国特色社会主义文明的基本特征，及时总结中国特色社会主义文明建设的基本经验，推动中国特色社会主义文明理论的不断发展和中国特色社会主义文明建设的不断深入。

中国特色社会主义文明建设实践的深入发展，迫切需要加强中国特色社会主义文明基础理论研究。中国特色社会主义文明建设不仅要立足于社会文明、国家文明、城市文明，还要基于街道文明的视角进行深度挖掘。因为街道文明建设不仅是社会文明、国家文明、城市文明建设的基础性工程，更是现代城市文明与进步的重要标志、重要载体和渠道，在社会主义文明建设中具有十分重要的意义和不可替代的作用。然而，目前学术界对文明街道建设研究还拿不出有分量的突破性研究成果。

“文明型街道”建设研究顺应中国特色社会主义文明理论自身发展的内在逻辑需要，从学理上对改革开放以来中国特色社会主义文明理论及其建设实践在街道的新发展进行深入研究，既能进一步丰富、完善和发展中国特色社会主义文明理论，又能使中国特色社会主义文明理论真正接地气，深深根植于活生生的现实中，从而焕发出更加强大的生命力。

（二）加强“文明型街道”建设研究，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是由多个层面的治理组合而成的，其中，基层治理具有基础性地位和功能，它既是理解国家治理整体性转型发展的基本方式，也是研究国家治理路径的一个重要切口。国家治理的立足点和落脚点都在基层。因此，在这样的时代语境下，实现基层治理体系和治理能力的现代化已成为当前一个紧迫而现实的任务。

我国的基层治理主要包括三个方面的内容：一是乡镇的治理，二是村级的治理，三是城市街居的治理，三者构成一个有机的整体。我国大部分城市实行“两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、居委会）”模式。受改革开放以来中国城市“五千年未有之大变局”的冲击激荡，这种管理模式正处于急剧的变革之中，位于三级管理和四级网络中的第三级的街道办事处，自然一马当先。街道工作的任务和条件都发生了深刻的变化，街道办的角色、定位和功能也面临适应新常态的挑战。

1954年，全国人大常委会通过了《街道办事处组织条例》，首次以法律形式明确了街道办事处的性质、任务和作用。该《条例》明确规定，街道办事处是5万人口以上的市辖区、不设区的市的人民政府按照工作需要设立的派出机关，受市辖区、不设区的市的人民政府或功能区管理委员会的领导，并不是一级政权机关。就目前城市街道办事处的形态来看，大致有三种类型：一是市辖区下设的街道办事处；二是不设区的市下设的街道办事处；三是在城市化进程中由乡镇人民政府转制而来的街道办事处。

对于一个国家、一个城市来说，街道办的体量是微不足道的。然而，“麻雀虽小，五脏俱全”；亚马逊雨林的蝴蝶虽小，其翅膀偶尔振动能引起一场铺天盖地的龙卷风。街道办“顶天立地”的位置，使其能量和作用不容小觑。

说街道办“顶天”，主要是因为它一端联结着政府。街道办是城市行政组织架构和行政权力的最末端和“最后一公里”，它管理的是国家和社会最基层的事务，它所负载的功能涵盖了政府所有的服务，“上面千根针，下面一条线”，党和国家所有的方针政策和各项事务管理都要由它来贯彻和落实。说街道办“立地”，主要是因为它另一端联结着基层社会，是与百姓最贴近的“神经末梢”。可以说，在我国，街道办事处是政府与社会的接合点，是行政力量和社会力量互动的交汇点，是政权政治与社会生活政治的连接点。

然而，街道在城市治理中的作用没有得到应有重视和充分体现。这与相对于市和社区，街道治理的理论研究缺席、实践探索薄弱有关。近年来，不同学科的理论研究工作者以及实际工作者都对城市治理和社区治理予以高度的关注，进行了广泛而积极的理论研究和实践探索，取得了理论上的丰硕成果和实践上的可喜成就。这些研究和实践成果在上层（市）和下层（社区）两个层次为思考当代中国城市治理体系和治理能力现代化提供了认知路径和分析框架。然而，总的来看，上层（市）的研究和实践着重指导性，下层（社区）的研究和实践着重可操作性，却较少从中层（街道）维度，从指导性和可操作性相结合的角度揭示出城市治理体系和治理现代化的多种复杂因果链条、相互衔接与协同的重要节点和微妙的互动关系，因而依托上层和下层所演绎的各种推论也就很难揭示城市治理实践中所面临的种种困境，很难找到走出困境的路。中层维度的研究，能够避免对中国城市治理体系和治理能力现代化的认识陷入“大而无当”的空泛境地，避免将中国城市治理体系和治理能力现代化研究流于“小而无当”的琐碎情景，使中国城市治理的研究成为规范的科学研究。因此，当前中国城市治理的研究和探索亟须将视角聚焦于中层维度，尽快形成一些更具穿透力的研究和实践成果。

二 理论意义

（一）为街道文明论提供科学依据

“文明型街道”建设研究的主要内容包括两个方面：一是从纵向的历时态上看，研究街道文明产生、发展的演变历程，揭示街道文明发展的规律及其未来趋势；二是从横向的共时态上看，研究街道文明的特征、结构、本质等要素，探索街道文明全面协调和可持续发展的规律及其实现途径。这些研究形成的基本观点和基本结论，综合了对文明街道全方位的系统的价值评判和理论反思，能够形成对街道文明建设具有指导作用的理论体系。

（二）为街道治理体系和治理能力现代化提供科学支撑

街道治理体系和治理能力现代化面临一系列重大的理论问题，需要我们予以解决。例如，在经济社会发展取得显著成就的基础上，如何更好地促进街道治理转型；街道如何处理政府与社会、市场的关系问题，实现三者的对接；如何处理好街道的党政关系、政社关系；如何有效应对治理过程中已经或即将出现的消极现象；如何构造既具有原则性要求又具有操作灵活性的体制机制；如何把依法治理与以德治理相结合，做到“情理法”的融合；如何用“共治”的思维激发社会组织活力，推进社会治理创新；如何增强市民的民主法治意识，形成一种新型的、积极的、健康的市民文化，等等。“文明型街道”建设研究着眼于对这些重大问题的理论思考，为街道治理体系和治理能力现代化提供科学支撑。

三 实践意义

（一）为医治街道文明建设和街道治理中出现的“疑难杂症”提供良方

“问题就是时代的口号，是它表现自己的精神状态的最实际的呼声。”任何科学理论都必须将理论思维的触角深植于实践所面临的问题之中。街道文明建设和治理面临各种显现的与潜在的压力。

街道文明建设中一些深层次的矛盾亟待解决：一是一些街道文明建设没有形成持之以恒的长效机制。重在应付检查评比，遇到检查评比时突击抓一阵，过后又松懈下来，存在抓抓停停、时松时紧的现象。二是职能部门之间管理范围和权限划分不够科学，部门职能交叉，权责不够清晰。三是社区居委会民主自治功能较弱，社区服务发育不够。四是市民的认同感不够高，参与文明建设的积极性还没有充分发挥出来，没有形成全体动员、全民参与、人人创建的氛围。五是没有建立稳定完善的投入保障机制，持续建设发展后劲不足。

街道治理存在的“瓶颈”有待突破：一是治理理念缺失。街道管理方式呈现出明显的“管制型行政”特征，使街道办因为忽视市民的个性化需求而难以提供优质、高效的公共服务。二是治理地位不明确。街道办究竟应定位为“一级政府”还是“派出机关”，模糊不清，身份尴尬。三是治理目标的偏差。对效率与经济发展的过于偏重，使得公共行政在公平与效率之间失去了平衡，街道发展重心陷入“重物轻人”的误区。四是治理的行政化倾向。表现为治理主体的单一化、自治组织的准行政化、自上而下的行政工作方式。五是治理角色定位紊乱。造成街道办在治理中的缺位、越位和错位现象非常严重。六是治理体制不合理。街道办权责定位不匹配，小马拉大车，心有余而力不足。

龙城在文明街道建设和街道治理现代化进程中自我先行探索创新，以基层实践对接顶层设计，创造性地把文明建设作为全街道发展的主轴和“牛鼻子”；清晰厘定适合自身的发展路径，对上述问题的解决进行了卓有成效的探索，初步走出一条文明建设和治理现代化有机结合之路，为全国其他街道拓宽了思路，开阔了眼界，增加了知识存量和认知存量，提供了可以借鉴的实操经验，大大降低了“试错”的成本或代价。

（二）为街道的持续发展提供鲜活的、有说服力的样本

相对于市和社区，街道办命运多舛。虽然街道办呈不断扩张之势：2006年，街道办6355个，2007年6434个，2008年6524个，2009年6686个，2010年6923个，2011年7194个，2012年7282个，2013年7566个，但难掩其尴尬的命运。改革开放以来，街道办作为我国城市行政组织架构中最低的一个层级，其最容易受到社会变革的冲击，是所有行政组织中最不稳定的一个部分。改革、撤销街道办的议论和行动时断时续，一个时期以来，甚嚣尘上。改革主张基本上围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。

“实街”模式的代表是上海“两级政府，三级管理”体制。主张在不改变街道办性质的情况下，实行“两级政府，三级管理”，强化街道办职能，扩大街道办的权力。还有学者认为，街道办实际承担了一级政府的职能，主张将街道办改革为一级政府。

“虚街”模式的代表是北京鲁谷“街道社区化”体制。主张撤销街道办，实行区对社区的指导，实现社区自治；或是直接将街道办社区化。这种观点认为，随着我国“单位制”逐步瓦解，街道办的存在越来越不适应现代社会市场经济发展的要求，加之市民社会的进一步成熟、城市的现代化发展也使街道办越来越无“容身之处”，身陷“尴尬”困境。

撤销街道办的必要性体现在以下几方面：一是层级减少提高办事效率。社区居委会办事不用经街道办这个“二传手”而直接找区政府就能办成事，大大缩短办事流程，理论上可以提高办事效率。

二是财政负担减轻。数据显示，2009年底全国街道办这一级的乡镇级区划总数为40858个（其中，街道办6686个）。假设每个街道、乡镇需配置100名工作人员，那么全国就需400万人，若每人每年需经费（工资、办公费）10万元，那么整个行政成本每年就将高达4000亿元。取消街道办后，国家财政更多地下拨到社区，使社区有足够的经费为居民办好事。

三是促使社区自治的归位。市区政府部门和街道办常常把社区居委会当作自己的“腿”，不仅造成社区工作杂乱无序，而且更加强化了社区行政化。撤销街道办，按照“政事分离、政社分开，责、权、利相配套”的原则，从根本上解决街道层面的“缺位、越位和错位”现象，把社区的功能和效用发挥出来，增强社区自治能力，促使社区自治的归位。加之互联网技术、交通运输等客观条件的大力改善，市区一级的管理可以直接辐射到社区，有助于实现“小政府、大治理”管理模式与“高效率、大服务”目标的双赢。

四是撤销街道办，在制度层面上实现其理论的归位。从法律规定上来讲，街道办可以派出也可以不派出，本身不构成一级政权。况且2009年6月全国人大常委会宣布废止施行了50多年的《城市街道办事处组织条例》，使撤销街道办在法律上毫无障碍。同时，街道办这一层级在制度层面上也有违依法治国的原则。因此，从理论上来说，撤销街道办是完全可行的。

五是推进政府职能转变，实现政府管理职能的归位。撤销街道办，可以把街道办所承担的行政事务归还给区政府职能部门，社会化职能交给社区自治组织，公益性服务职能交给专业化的社区非政府组织等，使其各司其职，各负其责。从而进一步优化政府组织结构，使各职能部门由“后台”走向“前台”，扩大公共服务范围，减少社会管理成本，提高社会管理成效，把更多的人、财、物投入法定的职能和领域。

总之，街道办治理失效，没有存在的价值。撤销街道办，势在必行。它符合当代城市基层社会发展的要求，是落实十八届三中全会对全面深化改革部署的需要，是发挥社区居民作用，建设社区、自治社区的必由之路。

撤销街道办已在全国一些地方付诸实施。2010年7月，安徽省铜陵市主城区铜官山区率全国之先，将其下属的6个街道办全部撤销，并将原来的49个社区合并为18个新型大社区；一年后，铜陵市全面撤销街道办，成为我国第一个全部撤销街道办的地级市，其改革模式被总结为“铜陵模式”且得到了民政部的肯定，认为这在全国提供了第一个在城区范围内统筹街道和社区体制改革的鲜活样板。《北京市“十二五”时期体制改革规划》明确提出将理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系，探索撤销街道办改革试点。这意味着，在“十二五”期间，北京将继安徽铜陵之后，全面撤销街道办，建立社区。2012年4月，湖北省黄石市在铁山、下陆、黄石港、西塞山4个区的街道办全部撤销，其监管经济的职能上交区政府的有关职能部门，党建和社会的职能由社区居委会来承担。

然而，深圳市龙岗区龙城街道办提供了一个治理成功的样本。龙城街道2004年1月挂牌成立，位于龙岗区中心城，东与坪地、龙岗街道毗邻，西与东莞相连，南接横岗街道，北与惠州接壤。辖区总面积为77.45平方公里，下辖爱联、新联、吉祥、嶂背、五联、龙西、回龙埔、紫薇、愉园、尚景、盛平、黄阁坑及龙红格共13个社区、63个居民小组。2014年常住人口289942人，其中户籍人口122917人，非户籍人口167025人，常住人口增长率3.36%，管理服务人口549114人。

诚然，龙城街道办与其他街道办一样，也曾遇到过“成长的烦恼”，诸多治理难题使她陷入了“治理失灵”的困境。然而，如今的龙城街道面貌实现了历史性巨变，街道辖区文明素质及城市质量均有了显著提升，政务环境优良、经济转型升级成绩喜人、社会环境日趋和谐、文明指数不断提高、城市功能更加完善，已初步发展成为龙岗区集商贸、高新科技、运动休闲、旅游观光和外向型工业为一体的最富活力、最具魅力、最有品质的现代化、国际化先进城区。2012年12月28日，龙城街道被羊城晚报社授予“十大幸福样本”光荣称号；2014年荣获“广东省文明单位”称号；2015年街道党工委书记刘国红被广东省委组织部授予“优秀街道党工委书记”荣誉称号。近年来，龙城街道荣获国家、省、市、区荣誉奖项近400项。

龙城街道为什么能做得如此之好？其破解街道治理难题的“善治之道”是什么？透过龙城街道获得的荣誉和主要经济社会发展数据“表象”，我们可以找到龙城街道成功的原动力和成功的奥秘，那就是——“文明型街道”建设。