第三节 主要内容和框架

一 拟解决的主要问题

就本书而言，主要解决的问题包括以下方面：

第一，公众参与的场域问题。公众参与是对社会治理的参与，而不是对政治领域和市场领域的参与。政治——市场——社会领域的三元划分不仅在理论上是成立的，而且也体现在党和国家的一系列政策文件之中。比如党的十八大报告就对政治体制改革、社会体制改革和经济体制改革设定了不同的原则和目标。在这一问题上，本书主要运用市民社会理论和强势民主（或微观民主）理论来论证社会治理领域中公众参与的特殊性。

第二，社会治理对公众参与提出了什么特殊要求？社会治理的特殊性对公众如何参与治理提出了特殊的要求。在这一问题上，本书将主要运用公民身份理论，探讨参与社会治理的公众所应当具备的态度和能力。它要求公众不仅将参与社会治理作为一种权利和一种实现自我价值的方式，还要求公众将参与社会治理作为一种美德和责任。

第三，公众参与是什么？公众参与并不仅仅是被动地接受各种公共服务，形式性地列席投票，同时也不仅仅是主导和决定各种治理决策。在对社会治理毫无影响力和享有绝对控制权之间，公众参与还有多种存在形式。在这一问题上，本书将主要运用参与阶梯理论，分析公众参与的不同形态（或程度）及其适合的情形。

第四，公众参与社会治理的途径有哪些？社会治理涉及社会生活的方方面面，公众可以通过立法规划、立法听证、公开征求意见、行政听证、行政协助、人民陪审制度、人民监督员制度、基层群众自治制度、社会组织等多种途径参与进社会治理之中。这一问题主要是对现象的一种归纳整理，并无较多的理论性探讨。但是通过整理，可以从宏观上把握公众参与社会治理的多样性和复杂性，同时也可以了解不同参与途径的现状及面临的问题，为完善公众参与社会治理制度提供翔实的实证材料。

第五，如何将法治与公众参与社会治理有机结合起来？法治作为治国理政的基本方式，自然也要求公众参与社会治理的法治化。法治对公众参与社会治理起着两方面的作用：保护和促进公民的参与权利，消除阻碍公众参与的障碍；约束和规范公民的参与行为，维护良好的公众参与秩序。

以上这些问题，从部门法或者社会学、行政学的角度去考虑是不够的，必须从法理学的高度去把握和回应。

二 本书创新点

十八届三中全会实现了社会管理向社会治理的转变，这一转变最重要的内涵就是政府权力从社会领域的收缩和公民权利向社会领域的扩展。在中国，公众参与社会治理的广度、深度都会进一步加强，参与的具体制度也会进一步细化。所以，全面地分析和构建公众参与机制并推动其法治化，具有重要的宏观指导意义。本书紧扣时代主题，以公众参与为切入点研究社会治理，推动公众参与社会治理的法治化，为公众参与社会治理提供理论支持和实践指南。本书创新点包括：

第一，在“政府——社会——市场”三元框架中研究社会治理和公众参与，强调公众参与的公益性和微观性。和“国家——社会”的二元框架相比，三元框架既强调了社会治理相对于政治和市场的独立性，又指出了三者之间的相互协调。社会治理既要克服社会领域的非政府或反政府倾向，又要克服反市场倾向。而克服这些不良倾向的方法，便是培养具有公共精神和批判意识的积极公民（即公众）。

第二，提出了社会治理中公众的“六阶参与”和政府的“五型一体”。六阶参与是指根据公众在社会治理中的影响力，将公众参与分为学习、反馈、建议、合作、受权、自治六个层次。在具体的社会治理事项上，并非公众的影响力越大，参与效果越好，而应根据参与规模和参与途径等因素选择合适的参与层次。为了支持公众对社会治理的参与，政府应当具有透明性、开放性、回应性、服务性和有限性。这五种特性缺乏其一，都无法实现真正的公众参与。公众参与社会治理的法治化，必须有政府治理的法治化加以配合。

第三，全面梳理了公众参与的途径。公众参与的途径包括立法、执法、司法和自治等途径，各种途径对公众参与的作用同样重要。同时，任何一种参与途径都无法单独应对社会治理中的问题。因此，本研究克服了研究单一参与途径的局限性，为更加全面系统地看待社会治理中的公众参与提供了帮助。

第四，将公众参与定性为公民权利和公民美德。权利和义务是法治的两个基础概念。传统法治通常强调法律的命令性、强制性、惩罚性，从公民义务角度来看，这种看法是合理的。但是在从专制向民主，从义务本位向权利本位的历史趋势中，法治的强制性和惩罚性逐渐削弱，更加强调对权利的支持、引导和激励。公众参与社会治理的法治化，更应侧重对参与权利的保护和激励。

三 结构框架

本书论述框架共分为六章，具体结构如下：

第一章概论，本章分析了研究公众参与社会治理及其法治化的意义，对国内外关于公众参与社会治理的文献作了综述，概括了本书的研究方法和文章框架。

第二章论述了公众参与的场域，即公众对什么的参与。中国的社会治理不能被简单地理解为“政治国家——市民社会”二元论中的政治与经济关系，而应该在“政府——市场——社会”三元论中加以理解。政府、市场、社会尽管联系密切并且相互影响，但遵循不同的逻辑原则。在市场中，公民以追求私人利益为目标，自由竞争；在社会中，公民以实现公共利益为目标，平等合作；在政治中，公民以实现公共利益为目标，通过选举产生代表并服从权力。同时，本章梳理了社会治理在中国的历史、现状和内涵，从而引出公众参与所处的具体语境以及必要性。

第三章则详细阐述了公众参与的概念、主体、方式与特点。通过与人民、群众、公民、社会组织等不同概念的比较，指出公众参与是以公共利益为目标主动参与微观政治生活的活动。在参与主体方面，公众参与要求具有公共精神的积极公民；在参与方式方面，公众参与强调公民直接参与公共生活、践行民主，而不仅仅是服从民主选举产生的政府。此外，本章还分析了公众参与所具有的非正式性、分散性、自发性、不确定性等特征，便于更加全面地了解公众参与。

第四章是公众参与的具体内容。本章分别介绍了阿恩斯坦、康纳、托马斯、阿克兰等人所提出的参与阶梯理论并分析了各个参与阶梯的特点和不足。在借鉴这些参与阶梯理论的基础上，结合社会治理实践，构建了一个六阶参与阶梯。新的公众参与阶梯以公众和政府的互动为脉络，以公众对政府决策的影响力强弱为标准，从弱到强依此包括了六个层次：公众学习——政府教育、公众被动反馈信息——政府调查研究、公众主动提供信息——政府咨询回应、公众与政府平等协作、公众获得授权——政府授予公众权力、社会自治——政府放权。公众参与阶梯理论揭示了公众参与内容的多样性，不同的参与层次并不存在优劣之分，即公众参与并不是越多越好或者越有影响力越好，而应根据参与规模和参与途径选择合适的参与力度。

第五章从公众参与理论转向参与实践，归纳分析了公众参与社会治理的各种途径以及所反映的公众参与的层次。中国的社会治理所涉及的问题具有广泛性，公众可以通过立法、行政、司法和社会自治参与社会治理。在立法参与中，公众可以通过立法规划、公开征求立法意见、立法听证、法律审查等具体途径表达对社会治理的观点和看法，从立法层面确保公共利益得到体现。在行政参与中，公众可以通过行政决策听证、检举揭发违法犯罪行为、协助行政执法等具体途径使行政决策和行政执法更具有民主性和针对性。在司法参与中，公众可以通过人民陪审员制度、人民监督员制度、公益诉讼等形式影响司法，从而为社会治理提供保障。社会治理还包括了社会力量的自我管理和自我服务。自我管理方面的具体参与途径包括基层群众自治、行业自治、人民调解和第三方调解等，自我服务方面主要体现为各类慈善活动和志愿活动。

第六章在第二章至第四章的基础上，将影响公众参与社会治理的因素分为参与权利、参与途径、参与意愿、参与能力、参与秩序五个方面。通过大量的案例分析和数据分析发现，公众参与在以上五个方面都面临着障碍，极大地限制了公众参与社会治理的水平。要实现公众参与社会治理的积极高效、规范有序，就迫切需要实现公众参与的法治化，通过法治确认公众的参与权利，通过法治拓展公众的参与途径，通过法治激励公众的参与意愿，通过法治提升公众的参与能力，通过法治维持公众的参与秩序。

结语中指出了与公众参与层次相匹配的政府类型。从政府对公众参与的支持力度可以从弱至强分为：透明型政府、开放型政府、回应型政府、服务型政府、有限型政府五种类型。尽管不同的政府类型对公众参与社会治理的支持力度强弱不同，但是它们对公众参与社会治理都不可或缺。因而，与公众参与相匹配的政府应当是“五型一体”的。