第二节 国内外研究现状

一 国外研究现状

和中国相比，西方的民主法治思想萌芽较早，对公众参与的基本理论和具体制度也进行了较为广泛和深入的研究。在西方，公众参与的历史和理论探讨可以追溯到古希腊时期的城邦政治，在政治学领域则表现为共和主义。在近代，关于公众参与的探讨则主要体现为参与式民主。参与式民主是对代议制民主的反思。经过几百年的实践，代议制民主暴露出诸多缺陷，如代议制政府与民意的偏离甚至背离；少数人的权利得不到有效保护和尊重；对政府的监督机制不健全及监督效果不理想等。参与式民主强调理性、宽容、沟通和参与等价值观，试图弥补代议制政府的上述缺陷。参与式民主经常成为协商民主、直接民主或强势民主的代名词。在参与式民主中，活动的目的不是狭隘地追求个人目的，而是利用公共理性寻求最大限度地实现共同利益。

中国的社会治理有着独特的政治和时代语境，国外并无针对中国社会治理及其参与问题的直接研究。但是，在西方针对自身的公众参与问题研究中，可以将相关理论分为三类：关于公众参与的领域（市民社会理论）、公众参与的主体（公民身份理论）和公众参与的方法（参与阶梯理论及各种具体参与制度）。

人类是社会性动物，会根据不同的需求参与不同的交往活动。根据参与的目的和内容，人类的公共活动领域可以分为市场领域、社会领域和政治领域三类。中国的社会治理也是建立在这个人类活动领域的三分法之上的，将社会治理区别于政治治理和市场治理。在西方，与中国社会治理相类似的领域便是所谓的“市民社会”。西方的市民社会理论也经历了从启蒙运动时期的“政治国家——市民社会”的二元划分到“政府——市场——社会”的三元划分。从亚里士多德到洛克，从黑格尔、马克思，再到哈贝马斯，“市民社会”的概念和内涵不断变化。自哈贝马斯提出“公共领域”以来，将市民社会与政治和市场相分离的理论研究范式开始形成。哈贝马斯在《在事实与规范之间》中说：“今天称为‘市民社会’的，不再像马克思和马克思主义那里包括根据私法构成的、通过劳动市场、资本市场和商品市场之导控的经济。相反，构成其建制核心的，是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合，它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。”

此后，越来越多的学者开始卷入市民社会的论争中来。这些研究，既包括关于市民社会的原创性理论（比如黑格尔、马克思、哈贝马斯等关于市民社会的论著），也包括对这些原创性理论的评价（比如对黑格尔、马克思、哈贝马斯等市民社会理论的评论），也包括对市民社会的词源、意义等方面的分析。对市民社会理论的持续关注对文献综述而言既增加了困难又降低了难度：困难在于，数量之多已经难以做到全面详细的归纳整理；方便在于，研究的繁杂提高了对市民社会理论归纳整理的必要性，催生了一系列关于市民社会理论概述的文献，为宏观把握市民社会理论提供了指引。比如唐·艾伯利编著的《市民社会基础读本》既简要介绍了市民社会的含义、起源、争论内容，又收集了部分学者对市民社会的重要意义、面临的困境、完善途径等方面的论文。格特鲁德·希梅尔法布认为市民社会的作用在于“一方面矫正过度的个人主义，另一方面矫正过于自负的国家。”琼·贝丝克·埃尔斯坦认为市民社会是一个“既非个人主义又非集体主义的领域，它既是‘我’，又是‘我们’，它广泛存在于正式国家权力结构之外的家庭、教会、工会、志愿服务等群体和活动之中”。彼得·伯杰和理查德·约翰·诺伊豪斯认为现代化将公共生活和私人生活割裂开来，使国家因不能体现个人意义而变得虚幻。市民社会作为一种“中介结构”将公共生活和私人生活连结在一起，既使脱离社会的个体不再感到迷惘与不安，也使国家远离了异化为不受控制的“巨型结构”。要实现这个目标，就需要赋权于民，使穷人和富人尤其在涉及自己生活的重要领域都享有相同的话语和能力；公共政策必须保护和培育中介结构，尽可能地利用中介结构来实现社会目的。在《何谓“市民社会”——基本概念的变迁史》一书中，植村邦彦梳理了亚里士多德、胡克、霍布斯、洛克、卢梭、弗格森、斯密、黑格尔、马克思等人的市民社会概念，并分析了市民社会理论在日本和东欧、美国、英国等地的发展演变。在《公共社会学》中，美国社会学家麦克·布洛维从社会学学科的角度指出了市民社会在不同时期面临的不同挑战：第一个阶段是以马克思、孔德、涂尔干等人为代表的乌托邦社会学，其目的在于构想出一种新的社会秩序来保卫社会免遭市场的破坏；第二个阶段是政策社会学，它关注经验研究、数据收集和数据分析，将乌托邦社会学中的道德和思辨逐出科学领域；第三个阶段是他所倡导的“公共社会学”，其目的是应对国家对市场的屈从和抵制国家与市场的共谋，号召人们直接参与社会以抵制国家和市场的共同侵犯。托马斯·雅诺斯基在《公民与文明社会》中把人类活动领域分为四部分：国家领域、私人领域、市场领域和公众领域（public sphere）。市民社会则是指“国家领域、由志愿组织组成的公众领域以及涉及私营企业和工会的市场领域这三者之间一种有活力的和相互作用的公开对话领域。”本杰明·巴伯将提出了强势民主与弱势民主的区分：“第一种是由国家政党、总统政治以及官僚机构的方针政策所界定的民主，它是一个由政客所组成的圈子，并且将普通公民排斥在外；另一种则是由邻里和街区协会、家长教师联谊会以及公众行动团体所界定的民主，它具有一个不大于城镇或者县的具有密切交往的地域，在那里人们集合而成各种小组来裁决分歧或者规划公共事业。”

尽管绝大多数学者对市民社会称赞有加并对它的民主功能寄予希望，但是米格代尔却对“市民社会”提出了质疑。他认为市民社会这一概念假定在社会力量之间，甚至在冲突的群体之间，存在一个规范性共识或者基本思想的霸权，驱使着整个社会齐心协力朝一个方向前进。米格代尔认为社会不同于市民社会，社会是一个不同社会力量相互斗争的竞技场，它与国家相互影响并相互改变，并没有一个确定的方向；市民社会预设了一个共同的方向，忽视了那些争夺社会道德秩序控制权的分散的社会力量。米格代尔从斗争和支配的角度来看待国家与社会的关系，现代国家凌驾于社会之上，要求广泛的服从和一致，但是国家无力充分改变社会以解决既与社会分离又要成为社会一部分的悖论。在与社会的相互斗争中，国家和社会都改变着各自的结构、目标和规则，二者之间的界限也支离破碎、模糊不清。为此，我们必须抛弃那种将国家和社会隔离，把国家或社会当作独立分析单位的做法。尽管西方的市民社会理论与中国的社会治理具有不同的政治背景，（市民）社会与政府之间的关系并不相同，但是市民社会理论所描述和完善的领域对中国的社会治理仍有较强的类比和借鉴意义。

参与领域与参与主体是相互联系的，如果没有积极的公民参与进公共领域，那么这个领域就会被国家公权力和市场私有化侵蚀。从参与主体角度对公众参与进行的研究通常倾向于强调公民的参与权利和提高公民的参与能力。吉林人民出版社2007年出版的“公民理论书系”四本译著《何为公民身份》《文化与公民身份》《公民身份的条件》《公民身份与社会理论》详细介绍了国外关于公民身份的研究。一般而言，公民身份被分为自由主义公民身份和共和主义公民身份：前者把个体放在首要位置，公共领域的存在只是为了保证私人领域的自由，个人的权利优先于公共的善；后者强调个体的公共美德，把个体对政治共同体的责任放在首要位置，私人领域只是公共领域的物质基础，公共领域则是私人领域的升华。好公民必须把公共利益置于个人利益之上，通过参与公共事务来体现自身的德行和价值。可以说，只有在共和主义的公民身份下，公众参与才是现实可行的。基恩·福克斯认为权利和责任本质上并不相互排斥，自由主义和社群主义都忽视了权利和义务的相互依赖性。除了法律义务（duty）之外，还有自愿性的责任（responsibility）。健康社会所依赖的是责任，而不是法律强加的义务。公民身份是一种只有民主治理制度才会鼓励其发展的参与伦理，这种伦理是将权利和责任结合起来的关键。既然个体权利必须以共同体作为存在基础，那么公民就必须为共同体承担更大的责任。对完整的公民身份而言，强制性投票、社区服务、公民陪审团等参与伦理至关重要；同时，一种有效的参与伦理还必须要有相应的物质基础。在日益全球化和后现代的时代里，公民身份的构件——权利、责任、政治参与等对人类治理仍然至关重要，为此我们必须打破现代性所塑造的公民身份与国家、市场等封闭性概念的联系，才能使公民身份的潜能得到充分发挥。德里克·希特认为公民身份中的权利和责任存在着张力，只能通过教育加以解决。除了学校教育之外，希特尤为重视成人公民教育形式——参与地方事务。参与可以使人成为一种有德行的公民；没有参与机会，个体不仅是一位糟糕的公民，而且是一名糟糕的人。

珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特在批判新公共管理理论时指出，公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是私人利益的累加。行政管理者不能把管理对象当成“消费者”，用所谓的企业家精神去管理社会，而是应该尊重公民的民主权利，培育民主参与，在公民之间建立信任和合作关系。公共管理应该“服务于公民，而不是服务与顾客”。理查德·博克斯提出了“公民治理”（citizen governance）模型用以对抗精英主义主导下的管理主义模式，主张重新定义公民身份，即“从消极的政府公共服务消费者转变为创造社区独特特征的积极参与者”，倡导公众参与意识和消除公民治理障碍。

Michael Cuthill和Fien John（2005）认为民主需要在决策中集思广益，参与式民主程度越高，公民就越能够直接参与规划、决策、资源分配和其他影响他们生活的程序。要提高参与式民主的程度，就需要加强对公民的能力建设（capacity building）。他们认为能力建设难以从正面定义，便从反面指出了能力建设的含义：第一，能力建设不能制造依赖性。不让公众参与目标规划而只是让公众讨论实现目标的手段，就是制造依赖性的一种表现。第二，能力建设不意味着削弱政府。政府如果只是简单地将责任推卸到社区和公民身上而不采取积极的支持措施，将对民主毫无助益。因此，政府应当承担更多的能力建设责任。第三，能力建设不是各自为政，不是提供健康、社会福利和教育的单方行动，而是需要政府、社区和公众协同行动。第四，能力建设不能仅仅考虑经济的可持续性，还要考虑社会、环境、政治等方面的发展。能力建设不同于提供服务，提供服务只是为社区解决问题，而能力建设则着眼于社区与政府的合作能力，后者更具有长期性和战略性。公众参与有助于强化地方民主，地方政府应当从收集和提供有关社区的实证数据，制定平等、负责和透明的参与政策及程序，培育系统性的参与文化等方面来提高公民在地方社区建设方面的行动。

Richard C.Rich等（1995）认为赋能（empowerment）就是一种让公民能够掌控自身事务的机制。公民对决策的参与既有可能促进也有可能消解赋能。当公民或社区对自身事务丧失显著控制能力时，他们的权能就会被消解（disempowerment）。比如在发生地方环境灾害时，如果政府只是考虑救灾资金数额、复杂的法律问题、政治争议等细节问题而不回应公众的迫切需求，就会增加公民的无力感。他们根据赋权的内容将赋能分为被动性赋能（active empowerment，提供应对损害的知识和技能）、主动性赋能（proactive empowerment，帮助人们完成他们自己选择和希望的行动）。为了更好地说明公众参与和赋能之间的关系，他们构建了一个赋能模型：依次是形式性赋能（formal empowerment）、内在性赋权（intrapersonal empowerment）、工具性赋权（instrumental empowerment）、知识、物质资源、说服技巧、实质性赋权（substantive empowerment）和社区赋权（community empowerment）。如果正式机构（如政府、商业组织）只是将公众纳入（involving）决策过程，只会造成公众参与不足，最终会导致赋能失败。只有正式机构和公民的个人特性（知识、技能）、社会机构（比如民间组织）相互协作，才能提高公众参与（participating）过程的能力。在此前提下，公众在形式性赋能（即各种参与机制）下被积极动员起来，通过内在性赋能（即让公众相信他们的利益能够影响决策）和工具性赋能（即提高信息、物质资源和辩论技巧等参与和影响决策的实际能力）的共同作用，实现实质性赋能（即能够排除专家等外部力量的操控真正解决问题或实现目标的能力）。如果公民和机构都能够根据上述步骤实现实质性赋能，那么也就实现了社区赋能（社区能够有效回应集体问题）。

Joan Wharf Higgins（1999）指出了公民身份、参与和赋能三者之间的内在联系。他认为一个完整的公民身份除了具备马歇尔所说的公民权利、政治权利和社会权利之外，还应当能够使公民感觉到他是社会的完整成员，能够参与和享受共同体生活。完整的公民身份将参与者和非参与者区分开来。参与和赋能是参与式民主的基石。通过对公共生活的参与，人们才能够感觉到自己掌控着自己的生活，从而形成被赋能的感觉。同时，参与不仅仅是一种权利，而且还是一种责任。只有公民的参与权利得到保护和实现，积极的公民身份才能存在。Donna Hardina（2003）梳理了关于公众参与和赋能的相关文献，从历史的视角研究了公众参与和赋能的出现及发展，并在此基础上形成了以参与式决策为重心的赋能模式。

在公众参与的具体操作方面，1971年，雪莉·阿恩斯坦发表《公民参与的阶梯》一书，将参与分为操纵、治疗、告知、咨询、安抚、合作伙伴、授权、公民控制八个层次。此后，许多学者以阿恩斯坦的参与阶梯为基础，不断修改和完善新的参与模型。康纳试图更加系统地预防和解决关于具体的政策项目中的公共争议，将参与阶梯分为七个层次，自下向上分别是教育、信息反馈、咨询、共同规划、调解、诉讼和解决/预防。约翰·克莱顿·托马斯从公共管理的角度，为公共管理者更好地运用公众参与技能构建了一个决策模型。根据不同的决策目标和决策要求，可以分为五种不同的决策模式：自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。安德鲁·弗罗伊·阿克兰在阿恩斯坦理论的基础上设计了公民参与的阶梯，从低向高依次包括研究和数据收集、提供信息、咨询、参与、合作和协作、授权六个层次。除此之外，Patrick Bishop和Davis Glyn（2002）认为在决策中更多更好的参与有助于缓解人们对民主的不满，但是什么才算得上是参与并没有被阐述清楚。他们在检验了若干不同的参与类型后，为了避免理想主义者对参与提出过高要求，提出了一个适中的分类框架。Ortwin Renn等人（1993）从法律要求、决策的可接受性和正确性三个角度论证了公众参与的必要性，并设计了一个“三步走”的参与程序让利益团体、专家和公众三者在决策中充分发挥各自的作用。Roger E.Kasperson（1986）从目的/手段的预期差异、项目的时机、信任和信用的作用、对技术资源和分析数据的需求、公众参与的不同门槛、当前认知水平的局限性六个角度分析了公众参与及其对风险评估交流的影响。Thomas Webler等人（2001）阐述了一个良好的参与程序所具备的五个条件：第一，应当具备和维持合法性；第二，应当有利于思想探讨；第三，应当关注程序的公正性；第四，应当把参与过程视为力量博弈；第五，应当需要领导和妥协。

关于公众参与的文献还涉及谁是公众、参与程序、对参与效果的评价等。Marian Barnes（2003）等人分析了公众参与中哪些人应当被纳入参与程序，Robert A.Dahl（1994）、E.Halvorsen Kathleen（2003）、Gene Rowe和J.Frewer Lynn（2004）、Renee A.Irvin和Stansbury John（2004）分析了公众参与的效率问题，Janet Newman（2004）分析了公众参与与政府的互动。

除了关于公众参与的一般理论外，在诸如立法、行政决策、司法、环境保护、预算等具体领域中公众参与应该如何运作也得到了广泛研究，由于文献众多，此处不一一列举。

二 国内研究现状

自党的十六届四中全会提出社会管理创新后，关于公众参与的基本理论在国内也得到详细论述，并且形成了大量关于公众参与的制度设计和建议。在worldcat上以“社会管理”为题名搜索，得到纸质图书记录为450本；以“社会治理”为题名检索，得到纸质图书记录为110本；以“社会管理”和“参与”为题名检索得到纸质图书记录5本，涉及法院、检察院、非政府组织、大众政治与社会管理之间的关系；以“社会治理”和“参与”为题名则无检索结果。以“公民参与”为题名检索得到纸质图书记录为79本（含中文译著），以“公众参与”为题名检索得到纸质图书记录为124本（含中文译著）。经过梳理可以发现这些著作主要集中在以下方面：第一，关于国外公众参与制度的经验介绍。比如蔡定剑主编的《国外公众参与立法》（2005）和《公众参与：欧洲的制度和经验》（2009）、吴浩的《国外行政立法的公众参与制度》（2008）、崔洁的《行政立法公众参与制度研究》（2015）、许晓娟的《瑞士公众参与立法制度研究》（2013）等。这些著作在介绍国外的公众参与制度时，也简要提及了影响公众参与制度产生和发展的一般理论，对于我们了解国外的公众参与制度提供了很大的帮助和便利。第二，关于公众参与一般理论和制度研究。比如王锡锌的《公众参与和中国新公共运动的兴起》（2008）、蔡定剑主编的《公众参与：风险社会的制度建设》（2009）、中央编译局编写的《公共参与手册：参与改变命运》（2009）、李拓的《中外公众参与体制比较》（2010）、原宗丽的《参与式民主理论研究》（2011）、王周户的《公众参与的理论与实践》（2011）。和第一类著作相比，这类著作更加偏重理论性，而且更加注重中国实际，力图从中国现实出发构建一套促进公众参与的制度体系，对本书的写作有重要的参考和借鉴意义。第三，对具体领域的公众参与制度研究。比如李艳芳的《公众参与环境影响评价制度研究》（2004），李高协的《地方立法与公众参与》（2005），王锡锌的《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》（2007）和《行政过程中公众参与的制度实践》（2008）、李楯的《听证：中国转型中的制度建设和公众参与》（2008）、刘平主编的《地方决策中的公众参与：中国和德国》（2009）、马彩华的《环境管理的公众参与：途径与机制保障》（2009）、刘淑妍的《公众参与导向的城市治理：利益相关者分析视角》（2010）、胡玉莹的《公众参与立法——理论与实践》（2010）、袁曙宏的《公众参与行政立法：中国的实践与创新》（2012）、芦刚的《地方政府绩效评估中的公民参与》（2014）。社会治理的领域非常广泛，公众对社会治理的参与就是通过不同领域的广泛参与实现的。这类著作绝大多数与公众参与社会治理密切相关，但是更多关注的是具体领域的制度设计，理论性偏低且大多强调公众参与的重要性和意义，对公众参与社会治理的宏观指导不足。第四，对公众参与制度化的研究。比如王立京的《中国公民参与制度化研究》（2011），张百顺的《和谐社会构建中农民参与制度化研究》（2012），陈舒、陈建智的《民主法治与公众参与》（2014）。公众参与不仅需要在理论上得到论证和阐释，在实践中得到扩展和完善，还需要通过制度的形式加以固化，使其得到持续保障和发展。要实现公众参与社会治理的普遍法治化，就需要在第三类著作关于各领域具体制度设计的基础上抽象和归纳出一般的制度体系。本类著作在公众参与制度的体系化方面做出了一定的努力。

除了上述著作之外，还有大量相关的期刊论文和学位论文，出于篇幅限制，此处不再介绍，相关观点在后文将会有所介绍和运用。

通过对国内外研究现状的梳理可以发现，对中国的公众参与社会治理法治化研究存在以下需要进一步研究探讨之处：第一，国外关于公众参与的理论和制度都较为成熟，但是国外学者对中国公众参与的理论和制度关注较少，所以没有可以直接使用的理论资源。此外，由于中国特殊的国情尤其是政治环境的不同，国外的公众参与理论和制度直接套用到中国的公众参与社会治理实践并不现实。因此，我们需要在借鉴国外关于公众参与理论和制度的同时，对其加以改进和调适，以构建一套符合中国国情的理论和制度体系。第二，就国内对公众参与社会治理的研究现状而言，大多数对社会治理主体的研究仍将重点放在政府机构和社会组织上，对公民个体和非组织化的公民群体的参与研究不足。第三，从法学角度研究公众参与社会治理法治化的文献偏少。“制度化”偏重静态的法律体系构建，对公众参与社会治理的动态运行关注较少。由于受“限制权力”的法治观的影响，对社会治理的关注仍将集中在国家的正式制度层面，对公众参与的研究仍将以消除公众参与的制度障碍和提高公众参与的能力水平为主，而运用法律的引导和激励功能来刺激公众参与的制度设计尚未引起人们的足够关注。第四，未能结合十八大以来的社会治理和法治建设精神进行研究。自党的十八届三中全会以来，中国的社会治理和法治建设在理念和实践中都得到进一步发展，也面临着新的挑战。上述研究成果大多出版发表于十八大之前，对当前的社会治理和公众参与缺乏现实观照。因此，对公众参与社会治理的法治化研究仍有相当的必要性。