1.2 世界性减贫范例

中国实施改革开放政策以来，不仅实现了世界上最快速的经济增长，最大程度地改善了人民生活水平，也实现了世界上规模最大的减贫。1978年，按当时中国政府确定的贫困标准每人每年100元统计，不足温饱的贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。1984年，扶贫标准提高到每人每年200元，贫困人口下降到1.28亿，贫困发生率降低到15.1%。进一步，按照2010年的扶贫标准1274元统计，农村贫困人口从2000年的9422万人，减少到2010年的2688万人，相应地，贫困发生率从10.2%下降到2.8% (图1—2)。

2011年中央政府把国家扶贫标准大幅度提高到以2010年不变价为基准的2300元，比2009年提高了92%。这一新标准的出台，使得全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大到了1.28亿人。按照国际可比的购买力平价法，这一新的扶贫标准相当于人均每天1.8美元，超过了世界银行2008年制定的每天1.25美元的国际贫困标准。

中国扶贫开发以及在整体上已经提前完成千年发展目标的巨大成就，得到了国际社会的普遍赞誉。世界银行认为，中国扶贫开发所取得的成就深刻地影响着国际社会。联合国开发计划署也认为，中国的扶贫成就为发展中国家甚至整个世界提供了一种模式。亚洲开发银行认为：中国扶贫开发有许多经验，值得其他国家学习。中国扶贫领域取得的成就，在亚洲首屈一指，中国政府完全可以为之骄傲。这些国际机构承认，30年来，全人类取得的减贫事业成就中，三分之二应归功于中国。这是中国对国际扶贫和发展事业的巨大贡献，也是对人类文明和进步事业的巨大贡献。

回顾中国农村多年的发展历程，缓解贫困的过程可以分为三个阶段。第一阶段，是20世纪80年代初期到80年代中期的一段时间。对农村经济体制的全面改革，成为这一时期促进国民经济快速发展的主要动力，农村居民整体收入增长，成为这一时期减贫的主要因素。

1978年开始对农业经营制度进行了重大的变革，以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度，极大地调动了农民生产积极性，与提高农产品价格、加速农业结构调整以及乡村工业化等一道，全面促进了农村经济的增长。以乡镇企业为代表的乡村工业化在这一时期也开始发展，不仅增强了农村经济的活力，也给一些有知识、有技能的农村劳动力拓展就业渠道、实现脱贫致富提供了新的机遇。由于这一轮经济增长主要是通过制度创新实现的，且解决了微观个体的激励机制问题，改革所带来的收益也因此迅速传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。

1978—1985年期间，全国农业增加值增长了55.4%，农业劳动生产率提高了40.3%；农产品综合收购价格指数提高了66.8%，据估计农民因价格提高增加的收入，占此时期农民新增收入的15.5%。同期，伴随着各种农产品产量的迅速增长，农民人均纯收入增长了2.6倍，农民人均摄取热量从1978年的每人每天2300千卡，增加到1985年的2454千卡。在这一时期，生活在绝对贫困线以下的农村人口，从改革开放之初的2.5亿，下降到1985年的1.25亿，占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人。这无疑是当今世界规模最大、速度最快的减贫过程。

20世纪80年代中期到20世纪末的一段时间，可以看作是实施减贫的第二阶段。政府成立了专门扶贫工作机构，多渠道安排了专项资金，制定了专门的优惠政策，对传统的救济式扶贫进行彻底改革并确定了开发式扶贫方针。通过采取特殊的政策和措施，开展有计划、有组织、大规模的开发式扶贫。这一阶段扶贫工作可以看作是针对农村特定人群的政府努力，有两个特殊经验。

首先，在确定了区域开发式扶贫的总体思路后，为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府制定了国家重点扶持贫困县的标准，确定了一批国家重点扶持贫困县。中国政府于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准：以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于1150元的县。此后，随着经济的发展，特别是贫困地区经济状况的不断改善，对贫困县的标准也及时作出调整。当时确立了592个国定贫困县，占全国县级行政单位的将近1/5。

其次，1993年国家制订并颁发了《国家八七扶贫攻坚计划》。这个计划力争在20世纪的最后7年，集中力量，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这个规划以一种特殊努力的方式，利用中国社会较强的动员力和共识程度，集中在较短的时间里达到最大的扶贫效果。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。

到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。7年时间中国农村贫困人口减少了5000万，农村贫困发生率从8.7%进一步降低到3.4%。这有力地推动了第二阶段的扶贫事业。从1986年至2000年，国家重点扶持贫困县的农民人均纯收入从206元增加到1338元，全国贫困人口从1.31亿减少到3209万。

缓解农村贫困不仅体现于以收入度量的贫困人口和贫困发生率的下降，也体现在人文发展和贫困集中地区各项社会事业的发展。这一时期，贫困地区基本的基础设施明显改善，属于扶贫重点的基础设施如交通、通讯、电力、学校等拥有率已接近非贫困地区。通过这一阶段的政府扶贫努力，农村贫困的总体分布也发生了明显的变化，区域特征更加明显。贫困更加集中于一些自然条件恶劣的中西部地区。

随着《国家八七扶贫攻坚计划》基本完成，中国政府的扶贫努力进入第三阶段。2001年，中国扶贫开发进入新阶段。在东部经济发达地区，贫困发生率已经显著降低。因此，根据贫困人口主要集中于中西部，但遍布全国各地农村的分布新特点，在中西部地区确定了592个国家扶贫开发工作重点县。2002年，重点县的绝对贫困人口占全国总数的62.1%，低收入人口占全国总数的52.8%。

从2000年开始，农村地区的贫困发生率基本维持在同一水平，随后的10年总共减少贫困人口521万。考虑到国家每年投入的扶贫资金在不断增加，意味着区域开发计划已经不再像以前那样具有明显的扶贫效果。而农村贫困的性质也主要以边缘化的贫困为主，由于地理、气候等自然条件和由于个人能力所导致的长期贫困成为边缘化贫困的主要特征。

在这种情况下，治理贫困的手段也面临着比较大的调整，通过区域瞄准、促进地方经济发展的方法，已经很难惠及这一部分贫困人口。更明确的瞄准措施和更直接的救助方式，将是彻底解决农村贫困的主要手段。

2001年，中国政府制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。这个《纲要》的一个显著特点是扶贫到村，被称为“整村推进扶贫战略”。进入21世纪，农村贫困的性质开始发生转变。即便是在贫困县内部，贫困人群和非贫困人口的分化也越来越明显。扶贫资金的使用以及区域经济的增长能否真正惠及贫困群体，成为一个日渐突出的问题。

因此，扶贫政策需要缩小瞄准的范围，以提高资金的使用效率，使扶贫的资源能够真正惠及穷人。在这种情况下，从2001年起在贫困县的范围内确定了一批重点贫困村，继而又在全国各省确定了14.8万个重点贫困村。这样，既瞄准了贫困的区域，又对贫困群体进行更细致的甄别，提高了贫困瞄准的效率。

通过实施该纲要，贫困地区的各项社会事业有了长足进步。这一时期扶贫的整村推进效果十分显著。扶贫重点村的农户收入增长速度明显高于贫困县，更高于全国平均水平。在贫困村中，实施整村推进的贫困村农户的收入增长比没有实施整村推进的贫困村高8%—9%。贫困村在生产性基础设施和社会服务设施方面的改善也同样显著，改善速度大大高于贫困县的平均变化速度。

到2010年底，随着全国贫困人口的进一步下降，并且率先实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标，国家开始实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，用大幅度提高的扶贫标准，将集中连片特殊困难地区确定为扶贫攻坚的重点，为这些地区的扶贫工作提供更加有力的政策保障和资金支持。同时，国家把扶贫标准提高到国际通行标准之上，不仅表明政府提高了自身扶贫责任，把更多的农村低收入人口纳入到扶贫范围，对贫困地区和贫困人口给予更大的扶持力度，还表明中国扶贫战略开始实现从消除绝对贫困，向同时解决相对贫困的目标转变。