第二节 研究背景

在工业化与城市化相伴生的过程中，科学处理城乡关系和促进城乡一体化，是工业革命以来人类社会发展中最基本和最重要的内容之一，也是任何国家和地区在实现现代化的过程中必须认真对待和应对的重要历史发展任务；逐步消解城乡差别、工农差别，把农业与工业、城市与乡村结合起来，促进城乡协调发展是社会文明进步的重要标志，更是生产力发展到一定阶段的必然要求。以统筹城乡发展和实现城乡一体化为基本目标的新型城乡形态，是新时期城乡区域面对自身发展新问题和新矛盾而产生的具有中国特色的城乡发展新格局，也是城乡在未来较长时期内真正实现要素互补、城乡一体、和谐共生和共同富裕的有效发展形式。

一 国际背景：区域一体化合作发展以不同形式盛行全球

20世纪80年代以来，随着新国际劳动地域分工的逐步深化和跨国公司在世界各地的普遍渗透，以全球性城市和信息节点城市为核心的精华地带越来越成为全球经济的控制者和主宰者，经济活动的空间聚集和信息时代的新区域空间重新塑造着区域构成要素及其作用方式，国际经济领域呈现明显的全球一体化趋势，区域经济一体化以各种优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟、部门一体化、垂直或水平一体化等形式盛行全球，区域一体化成为国际经济与贸易发展的主导形式。同时，世界城市成为城市化进程的高端形态，因聚集了大批世界知名企业的总部而形成的总部经济在美国的曼哈顿、英国的金融城、北京的CBD、上海的陆家嘴等地迅速发展。欧美开始进入逆城市化阶段，不少后发展起来的企业纷纷把总部设在大城市的郊区、中小城市甚至小镇，中国的总部经济发展则主要集聚在几个中心城市。总部经济在中国的存在形态有两种：一种是因区位条件、历史原因等在中心城市自发形成的中心区域，由政府后期进行一定的规划，如北京的CBD就吸引了很多外资企业设立总部；另一种是在城市的非中心区域规划出一个大的总部园区，使之在较短的时间内满足总部聚集的平台建设，形成新的增长极，如北京的总部基地。这种有助于促进全球经济一体化的新型经济形态，在欧美发达国家已经从“集中”走向“分散”，在中国尚处于“集中”的过程，而且中国城市现代服务从“在地化”转为“在线化”已初露端倪。都市圈发展、总部经济在城市的“集中”和新兴的现代服务业必然会改变中国城市的空间形态。

区域经济一体化在其实质内容上主要表现为产品市场、要素市场的一体化，以实现贸易、投资、就业的有效运行和不同区域间统一经济体系的建立，最终在利益上形成统一的经济综合体。通过推进区域经济一体化，地区之间可以发挥各自的比较优势，实现专业化分工，并使得参与区域经济一体化的各方都能获益。在欧盟和北美区域，通过经济一体化达到的经济总量占世界贸易总额的2/3；在区域集团成员国的对外贸易中有超过40%的份额是通过区域一体化协定（RIA）实现的。在欧洲，欧盟已成为规模宏大、充满魅力的“小WTO”和“小联合国”，欧洲各国在欧盟旗帜下进行着全面深入的经济、政治、文化和科技合作，各成员国通过取消关税、非关税壁垒、采取货币一体化和财政预算一体化等措施，建立区域性跨国界的共同市场，促进产品、劳动力和资本的自由流动；在北美，北美自由贸易区充满活力并逐步向南部区域辐射；在大洋洲，澳大利亚和新西兰的自由贸易区已自成体系，形成了南半球少有的繁荣局面；在非洲，西共体是其区域性最大的经济合作组织，该组织成员国面积超过非洲总面积的1/6，人口约为非洲总人口的1/3，该组织以促进成员国经济、社会和文化等方面的发展与合作为宗旨，最终目标是实现西非地区经济一体化。不仅如此，兴起于20世纪80年代早期的“新区域主义”试图超越“国家干预”与“市场调节”的两难选择，将区域政策的重点放在“区域财富”的积累和“区域内部力量”的动员、竞争优势的培育方面，一度停滞的区域主义重新掀起了发展的新浪潮。

当今时代，处于区域一体化过程中的城市化具有与个体城市化所不同的机制，表现为就业需求将更大地反映市场细分与区域专业化的需要，由人的需要延伸出的需求将在消除二元就业差异中扮演重要角色，郊区城市化与中心区再城市化的同步进行，等等。针对特定国家内部的区域经济一体化，则表现为产品市场和要素市场在地区之间、城乡之间的一体化。其中，能保证产品和要素自由流动的市场经济制度是市场一体化的前提。如果来自国内道路、交通、通信等客观方面的制约使得产品和要素流动面临较高的交易成本，或者无法将本地市场与外地市场在供求信息上联结起来，则会造成产品和要素流通不畅；如果来自地区壁垒、政策限制等体制因素造成产品和要素在进入和退出过程中面临障碍，也会限制区域经济一体化程度的提高。可以认为，城乡一体化是构成区域一体化的基本内容之一，也是区域一体化在城乡区域间逐步实现一体化的特定表现。在信息和网络经济、全球一体化的影响下，城乡的空间结构形态发生了显著的变化，传统的中心地理形态逐步走向复杂的网络化形态，经济地理空间具备了较大的多样性、创造性和区位自由度，城乡的发展不仅取决于规模和经济功能，而且也取决于其在更大区域范围内所承担的作用。在此背景下，加大基础设施投资和消除不合理的体制障碍，将非常有益于全面推进产品市场和要素市场的一体化程度。中国城乡正处于经济社会的全面转型时期，城乡发展面临着众多的机遇与挑战，推进新型城市化进程、提升城乡发展质量的客观要求与普遍存在的城乡二元体制结构还存在冲突，化解其中问题的关键在于城市体系通过不同的集体行动、按照区域经济一体化的内在要求进行科学分工与协作，以便尽可能多地吸纳劳动力就业和促进城乡一体化发展。如何通过一体化安排增强区域竞争力和促进区域创新，在区域一体化时期分享生产全球化的增长效益，就成为在未来赢得发展主动权和国际话语权的必然选择。我们应该在全球一体化的国际背景下，通过更加广阔的空间寻求自己的城乡一体化发展道路，并把中国的各级各类城镇体系融合到世界城乡网络体系之中，使城乡经济发展参与到国际经济的大循环中，更好地参与国际分工与合作，争取未来更多正当合理的发展权。

二 国内背景：城乡一体化成为国家发展战略的主体内容

城乡区域经济发展失衡是大国经济发展过程中的必然现象，也是国家区域经济发展的客观规律。无论初始条件如何，城乡区域之间和城乡区域内部在其发展过程中很难实现生产力发展的绝对均衡。长期以来，中国城乡经济发展受制于传统因素影响，跨地域的统一市场无法建立，城乡区域的产业经济布局更多依靠非经济手段和市场制度手段进行组织，空间经济联系被条块模式割断，基本上处于“板块结构”锁定之中，显然，难以彻底缩小区域发展差距——在中国最根本的表现就是城乡区域之间、城乡居民之间的发展差距。1949年中华人民共和国成立后，实行了计划经济和城乡二元经济社会体制结构，通过追赶战略寻求民族自强。城乡二元社会结构的实质是城乡二元社会福利制度。1978年改革开放以后，随着微观层面的组织创新、二元过剩经济的出现，农业产业化、乡镇企业成为改变城乡关系的新生力量，依靠专业化生产发展起来的小城镇不断增加城市供给，维系这种组织创新的主要是劳动力的季节性与区域性流动、市场网络拓展、多元化产业的空间聚集和服务业拉动就业的自我延展。在这种特殊的工业化和小城镇发展背景下，中国传统的农村居住形态、农民生活方式和城乡居住地结构开始发生变化，城乡形态因多样化的土地利用方式而在不同层面出现新的发展。但是，在工业化、城市化推进过程中，城乡区域发展之间的差距日益拉大，形成中国区域经济协调发展的重大障碍，城乡发展需要突破原有路径和制度框架。20世纪90年代末期，随着市场力量的逐步显现、技术进步和要素流动性加强，频繁的市场交易、加剧的竞争效应健全了市场机制，并通过要素流动吸引了区域经济发展所需要的大量外部资源，以广东、海南等地为代表的东南沿海外向型经济发达地区，通过以土地换资金的方式走出了土地股份制的创新道路，既实现了集体土地的增值和土地保障功能，又保留了家庭承包制的合理内核，并将农民的土地收益延伸到了土地的非农化过程，实现了社区人口的非农化与城乡产业聚集式发展。进入21世纪以来，随着体制改革、行政区划调整、土地开发、市场推动发展，中国在总体上不断融入世界城市体系和更深参与国际大循环的同时，城乡区域显示出“借力跨越”的强烈愿望，不论是“倒逼型”或“主动型”发展模式，国土空间开发的特点表现为以地方政府重点项目为依托的城市开发与区域发展相结合。作为统筹城乡综合配套改革试验区之一，“重庆试验”在实践中推出了以城乡统筹为目标的居民住房制度改革、以解决农民工城镇户口为突破口的户籍制度改革及土地制度改革等一系列“新经济政策”。重庆所创造的“零地价”公租房运作模式、将“国企经营”和“地方土地增值收益”绑在一起的国有资产经营收益用于民生事业和反哺社会公共事业投资的“第三财政”实践、通过农村土地交易所进行的“地票”的发明以及试行把农民的土地经营权化作股权，辅之以要素市场化运作的农畜产品交易所、联合产权交易所、药品交易所、股份转让中心、航运交易所等，构成了“重庆模式”的崭新内容和特征。作为统筹城乡综合配套改革试验区的成都，则着力通过解决“三农”问题促进城乡统筹发展，实施以城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的“四位一体”模式，实现工业向集中发展区集中、引导农民向城镇和新型社区集中、推动土地向适度规模经营集中等“三个集中”，在促进新型工业化、新型城镇化和农业现代化中统筹城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制等“六个一体化”，加强农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治等“四大基础工程”的科学发展总体战略。在此基础上，于2009年12月率先提出建设世界现代田园城市的宏伟目标，进而将成都统筹城乡发展和现代化建设推进到新的阶段。成都在统筹城乡发展、构建城乡一体化新格局实践中所取得的成绩，被誉为“成都方式”、“成都实践”或“成都模式”。随着城乡统筹综合配套改革试验区的成功探索，城乡一体化借助于体制创新消除了附加在农民、农业和农村的不合理体制约束，突破了城乡之间的二元制度分割，城乡一体化逐步成为中国国家发展战略在城乡区域统筹层面的首要目标和较长时期内区域协调发展的重点领域。在这一背景下，与传统城乡二元空间结构形态明显区别的新型城乡形态，则为中国促进城乡经济社会发展一体化新格局赋予了新的内容，当前中国城乡发展过程中存在的关键问题能否最终被消解，从根本上也取决于城乡自身能否和谐发展。

新型城乡形态的生成与都市圈的联动发展，是21世纪以来中国城乡经济高速发展进程中最为显著的特征，企业区位的重新选择、现代交通网络的延伸、三次产业之间的多重连接、超大规模的城乡人口流动、快速推进的区域城镇化与新型工业化等因素和政府正式制度安排与促进，以及“三农”问题的破解、和谐社会的建设与主体功能区导向下国土开发格局的形成，特别是劳动力自由流动引起各地工资率的趋同，会消除地区之间、城乡之间的工资差距，进而推动城乡一体化与新型城乡形态之间的良性互动与创新发展。新型城市化所形成的现代城市社区与新农村建设所形成的现代农村社区，已经构成城乡一体化进程中新型城乡形态的基本内容。2010年10月15—18日召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议，提出了2011—2015年的经济社会发展主要目标，特别指出“十二五”期间要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。因此，中国在未来的新型城市化和城乡一体化发展，必须更加注重城乡社会内部的和谐，通过发挥空间聚集效应和促进城乡联动发展实现不同层面的区域协调发展。同时，必须突出推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化，不断健全覆盖城乡居民的社会保障体系，建设城乡人民共享幸福生活的美好家园。

改革开放以来，中国城乡发展在取得显著成就的同时，仍然存在城市发展模式粗放、城市区域布局不尽合理、城市人口集中度不够、城乡关系不协调、城乡二元结构矛盾突出、土地利用结构混杂缺乏整体性规划、基础设施发展不均衡、乡村综合竞争力薄弱、城乡治理难度大、区域市场分割等不适应城乡科学发展要求的诸多问题。在这一创造“中国奇迹”的过程中，基于不同区域改革开放时序的不同，中国主要出现了以下几种占主流地位的发展形态：一是以掌握改革开放发展先机的先导城市为主、通过发展加工贸易和大批劳动密集型出口加工产业，经济总量迅速扩大进而不断促进产业集聚发展、产业园区化以及园区社区化发展而形成的城乡一体化形态，目前这些区域面临要素价格上升、环境压力加大、产业转型升级等的发展挑战（特别是最近一次始于2008年的全球性国际金融危机爆发后）；二是以重化工业为导向、有一定发展基础的城市区域，在新一轮重工业化趋势中不断获益，从而导致城市面积不断扩展而形成的、城市化带动下的城乡一体化形态，目前这些区域可持续发展能力亟须提升、对重化工业的过度依赖导致城市风险抵御能力面临挑战（特别是一些资源型城市的转型发展需要新的体制与援助机制）；三是以建设国际化大都市（在中国有大大小小200多个城市追捧）或以发展现代服务业为导向和城市定位的区域，通过新型工业化、生产型和生活性服务业发展、战略性新兴产业培育等，在追求城市规模扩大、经济实力增强、城市形态现代化、城市设施高级化的过程中形成的城乡一体化形态（这种形态包括因城市群连片或带发展形成的城市区域化和区域城市化现象）；四是以乡村工业（乡镇企业）为经济推动力量，逐步实现乡村工业化基础上的乡村城市化区域，这些区域的城乡一体化形态是一种在市场压力、人地关系矛盾等复合力量共同促动下的内生型发展模式（以南街村、华西村等为代表，但又很难大范围复制再生的发展形态）。根据2010年12月通过的《全国主体功能区规划》对国土空间的基本评价，中国适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，未来可用于工业化城镇化开发及其他建设的国土面积仅有28万平方公里左右，只占中国陆地国土总面积的3%。这就决定了中国未来的城镇化、工业化必须走空间节约集约的发展道路，城乡发展必须关注人类在塑造空间环境方面的作用、重视人地关系的协调；进而，对于大城市加快旧城区和老工业区改造，提高中心城区土地利用效率，合理配置土地资源，就成为调节城市过度蔓延与节约保护耕地的有效措施，也符合可持续发展战略的要求。随着中国区域经济发展呈现更多的包容性与多样化，城市人口还会进一步增加并逐步超过农村人口，城乡二元结构正在改变，城乡一体化必将成为“十二五”及未来更长时期内中国城乡形态演变发展的基本形式与状态，这是中国城乡社会结构和生活方式的深刻历史性变化，必将对国民经济社会发展产生重要影响。如何落实科学发展观、破解大城市中心区人口密集、地价昂贵、交通拥堵、环境污染、老城空心化、产业空心化等发展问题，有效促进城乡社会、经济、市场等区域平衡和统一，有效统筹城乡一体化协调发展，形成合理的城镇体系和城乡空间布局形态，构成区域发展亟须研究的重要课题。在中观层次上，城乡统筹与区域协调发展研究的核心议题就是区域空间整合。中国独特的国情决定了城乡一体化在宏观背景、表现特征、动力机制与空间形态等方面与其他国家村在显著不同，未来10—20年中国城乡发展将促使城乡人口结构和土地利用结构发生巨大改变，城乡形态必将越发体现精明增长、和谐宜居、功能紧凑、生态文明、单位空间的经济容积率日益提高和主体功能突出的基本要求，城乡一体化必将成为城乡区域发展在中国战略机遇期和重要矛盾凸显期最为明显的关键内容，国家制度变革和政策体系调整也必将为城乡发展过程提供主要的驱动力量。

三 政策背景：推进城乡一体化发展的政策框架基本形成

城乡区域经济社会发展的过程，是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等基本要素自由流动的基础之上与之协调发展的过程，也是彼此相互影响、相互促进，彼此改变其发展形态的过程。城乡一体化发展的广度和深度，有赖于城乡制度设计与政策安排的科学性、正确性、合理性和公正性。中国经济改革的每一个特定时期的特定问题，都存在一些重要的特殊因素需要考虑。历史发展实践表明，中央宏观政策的综合作用与制度设计安排对中国区域发展的影响非常显著。

细细检视和认真梳理60多年来的发展历史不难发现，中共中央围绕城乡发展问题和处理城乡关系实践出台的宏观指导性的政策文件历年来从未中断，而且呈现更加细致、更加完善和更加科学的施政特色。新中国成立后，以毛泽东为核心的中共第一代领导集体始终重视工农关系、轻重工业发展关系、沿海内地以及城乡关系；改革开放以来，以邓小平为核心的第二代领导集体和以江泽民为核心的第三代领导集体通过“渐进式”的经济政治体制改革，使城乡区域向着开放的态势发展；中共新的领导集体胡锦涛总书记就如何统筹城乡经济社会发展这一重大问题，要求我们必须在实践中做出探索和回答；温家宝总理曾形象地比喻：“城乡发展不平衡，就如同一个人一条腿长一条腿短一样，一定会跌跤的；农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持”。中共十七大在提出并实践“科学发展观”，坚持“统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放”的同时，要求建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，这成为新时期各区域结合自身实际推进城乡一体化的纲领性指导意见。“十一五”规划纲要完整地阐述了中国区域发展的总体战略布局，即“继续推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”，创新性地提出了突出区域主体功能、统筹发展的空间均衡战略思想。“十二五”规划纲要明确提出，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化；坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。特别是在完善城市化布局和形态方面，纲要提出按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展；科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。为促进区域间产业转移，国务院在2010年1月批准建立皖江城市带承接产业转移示范区之后，同年8月又颁布了关于中西部地区承接产业转移的指导意见，这对于缩小区域差距和实现区域协调发展将有重要指导作用。2011年9月，针对河南省在人口、粮食和农业生产、新兴工业发展等方面的重要地位，解决好工业化、城镇化和农业现代化协调发展问题对中国农业区域所具有典型性和代表性，国务院通过了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》。《意见》提出在城乡发展的空间格局上按照“核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边”的原则，形成放射状、网络化空间开发格局，提升郑州交通枢纽、商务、物流、金融等服务功能，推进郑（州）汴（开封）一体化发展，建设郑（州）洛（阳）工业走廊，增强引领区域发展的核心带动能力；依托亚欧大陆桥通道，壮大沿陇海发展轴，依托京广通道，拓展纵向发展轴，依托东北西南向、东南西北向运输通道，培育新的发展轴，形成“米”字形重点开发地带；逐步扩大轴带节点城市规模，完善城市功能，推进错位发展，提升辐射能力，形成大中小城市合理布局、城乡一体化发展的新格局；加强对外联系通道建设，促进与毗邻地区融合发展，密切与周边经济区的合作，实现优势互补、联动发展。与此同时，在促进贫困地区发展方面，2011年12月发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆等区域的集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场，着力支持贫困人口发展生产和转移就业、增加贫困人口收入，重点解决部分特殊困难地区发展面临的瓶颈问题，逐步改变贫困地区整体落后的面貌，支持贫困地区公共基础设施建设，改善基本生产生活条件，增强贫困地区区域可持续发展能力。为了促进革命老区发展，2012年3月由国家发改委主导的中国首部专门针对革命老区经济、社会可持续协调发展的综合性区域规划《陕甘宁革命老区振兴规划》正式出台，国家将陕甘宁革命老区定位为黄土高原生态文明示范区、国家重要能源化工基地、国家重点红色旅游区、现代旱作农业发展示范区、基本公共服务均等化试点区。为促进民间金融规范化发展，2012年3月28日，国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，进一步打开了温州民间资金进入金融市场的大门，引导民间融资规范发展，民间金融合法化将正式起步，这将提升金融服务实体经济能力，为全国金融改革提供经验。结合统筹推进城镇化和新农村建设，中共中央连续密集地发布了多个有关“三农”问题的一号文件，从不同领域促进“三农”问题的逐步破解，为城乡一体化发展和促进城乡居民共享发展成果提供基本指导。在乡村建设方面，经济力量、行政力量推动着社会主义新农村建设进入快速轨道，各地巨大的“三农”投入为农民良好居住环境的形成起了重要引导作用，也唤起了农民对改善住房和生活条件的极大热情。当然，由此引起的村镇重复建设、千篇一律的无序扩张现象也较为普遍，相关政策性指导意见大多因其宏观性而无法在不同地区就不同问题真正发挥干预功能。2012年11月8日，胡锦涛在中共十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》中提到：在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求就是坚持科学发展，就是要更多依靠城乡区域发展协调互动，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。2013年11月，中共“十八届三中全会”再次强调，完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。同时，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。2014年3月16日，国务院发布《国家新型城镇化规划2014—2020》，提出要紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，促进经济转型升级和社会和谐进步，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。所有这些，都构成中国推进城乡一体化和促进新型城乡形态发展的制度创新安排和基本政策框架的重要内容。

随着政府干预宏观经济运行能力的不断增强和调控手段的日益多样化、灵活化，城市化已经成为“十二五”规划的主要内容和新的国家积累方法，中国国家层面重点扶持政策的基本取向越来越倾向于聚焦率先实现发展方式转型的城乡关键区域，国家及各级地方政府针对促进城乡一体化发展的政策措施和指导意见更加密集，这也从客观层面促进了城乡一体化政策框架的基本确立，表明了政府对城乡区域协调发展扶持政策的导向性不断提高。如果未来中国行政经济区在市场化力量下得到合理调整的同时，能够不断促进区域一体化和城乡分工协作发展，那么社会经济和政策体制的改变与发展方式的转变与社会转型，必将带来城乡形态的相应变革，新型工业化和新型城市化策略必将从整体上影响城乡形态的演进方向，新型城乡形态的健康发展和城乡一体化目标就完全可以期待。