社保基金运行总体平稳但长期隐忧不容忽视
——上半年社会保险基金运行分析及建议
今年以来，社会保险各项基金运行总体平稳，收支情况基本符合预期。但也存在一些长期隐忧，特别表现在基本养老和基本医疗保险方面，需要不断改革完善社会保险制度。
一、当前社会保险基金运行总体平稳
今年上半年，社会保险范围继续扩大。养老保险参保人数比上年底增加1300万人，达到7.98亿人，其中城镇职工3.11亿人、城乡居民4.87亿人；医疗保险参保人数增加2300万人，达到5.6亿人，其中城镇职工2.68亿人、城镇居民2.92亿人。失业、工伤、生育保险的参保人数也不断增加。
社会保险基金收入持续增长。1—6月份，五项基金总收入15062亿元，支出12578亿元。其中：职工养老保险收入10311亿元，支出9017亿元，同比分别增长10.6%和20.2%，累计结余25191亿元；基本医疗保险基金收入3721亿元，支出3003亿元，同比分别增长23.5%和27.9%，累计结余8386亿元。截至6月底，基本养老保险基金征缴计划已完成48.6%，城镇职工基本医疗保险基金征缴计划完成52.1%。
二、需要关注的两个隐忧
（一）收支缺口问题
养老保险方面。不考虑政府财政补贴，仅从基金本身当期的收入和支出看，资金缺口有逐步扩大之势。2011年全国共有12个省份的城镇职工基本养老保险基金“收不抵支”，2012年扩大到19个省份（含新疆生产建设兵团），收支缺口合计1115亿元。今年1—5月份，“收不抵支”省份数量增加到了23个。与去年同期相比，上半年基本养老保险基金的收入增速和支出增速分别下降了13.5和1.6个百分点，收入增速的下降幅度更明显，收支压力进一步增大。同时，国家财政对基本养老保险的补贴也不断增加，2011年，中央财政对基本养老保险补贴为1846.7亿元，地方财政补贴为420.8亿元，2012年分别增加到2159.5亿元和578.7亿元，分别增长17%和37.5%。
基本养老保险收支平衡压力大的主要原因：一是缴费人数比例持续下降。2012年，职工养老保险缴费人数占参保职工人数的85.7%，同比下降了0.3个百分点。同时新农保、城居保因为保障水平偏低，部分中青年群体参保积极性不是很高。二是补缴等一次性缴费资源减少，导致当年收支缺口加大。2011年各地政府为解决特困群体养老保障问题，把“五七家属工”、“未参保集体企业”等困难群体逐步纳入参保范围，出台补缴政策，导致当年征缴收入增幅很大。2012年由于一次性缴费大幅减少，导致征缴收入增速放缓，增幅下降8.3个百分点。三是中断缴费现象比较严重。随着社会平均工资不断提高，参保人员缴费负担逐渐加重，中断缴费现象较为突出。灵活就业人员中，实际缴费满15年以后，超过15%的人就停止缴费了。农民工流动性大，保障意识不强。“城保”与“农保”还未正式衔接，部分农民工从城市返回农村后，无法转移接续，造成制度性断保。四是养老金支出增加。近年来基本养老金的调整中，很多地区超过批复标准，增幅较高，2011年纳入保障范围的“五七工、家属工”等退休人员群体首次开始集中领取并提高待遇标准导致支出增加。五是非正常退休现象使基金损失比较严重。有缺口的19个地区中，由于非正常退休的因素，使基金少收入16.4亿元，多支出37.6亿元，相当于使基金增加了54亿元的缺口。六是受经济形势影响，企业欠费增加。今年1—5月份，全国清理回收基本养老保险企业欠费166亿元，但同期又新增欠费335亿元。
医疗保险方面。今年上半年，城镇职工基本医疗保险基金的收入增速比去年同期下降了1.6个百分点，而支出的增速却提高了8.4个百分点，支出增速明显高于收入增长。目前，职工医保已经有9个省（区）出现当期赤字，比2012年同期增加了4个省。主要原因：一是医疗费用持续上涨的趋势明显，导致基金支出压力增大。从近年情况看，参保人员医疗费用上涨很快，从2008年到2012年，职工和居民医保参保人员的医疗总费用年均分别增长24.7%和64.4%，远高于参保人数7.3%和23.1%的增长率，也高于社会平均工资和城镇居民可支配收入12.5%和11.7%的增长率。随着医疗保险待遇调整的政策不断出台，基金支出的压力还会增加。二是当前经济下行压力加大，对医保基金收入的影响初步显现。上半年，职工医保基金收入同比增长18.8%，明显低于2012年同期26.4%的增速。一些地方反映，地方财政收入增幅下降，实现居民医保参保补助人均提高到280元的目标压力较大。
（二）养老保险基金保值增值问题
截至2012年底，全国养老保险基金累计结余已达2.5万亿元。近5年来，我国养老保险基金的平均收益率只有2.3%，低于物价上涨速度，实际上每年都在贬值缩水。
养老保险基金难以保值增值的直接原因是因为缺乏有效的投资运营。目前的投资政策只允许存放在银行或者购买国债。银行存款的年利率大约3%，没有投资风险，但有确定的贬值风险。近年来由于物价上涨超过了银行利率，银行存款相当于负利率，国债的利率略高一些，也几乎没有风险，但由于近年来国债规模压缩且终止在一级市场向养老基金发放，目前国债余额仅有196亿元，可供养老保险基金投资的市场空间很小。
目前，养老保险基金投资运营比较强调规避投资风险，却忽视了贬值的风险。实际上，风险和收益是成正比的，这就需要投资管理者根据资金的特点来构建最优的投资组合。一味地持有无风险资产并不是最好的选择。对于养老保险基金而言，它的特点是资金积累量大，短期内也不需要大量支取，所以完全可以在综合考虑风险和收益的前提下，进行稳健的投资运营。同样是养老资金，实行市场化运营的企业年金2012年收益率达到5.68%。这说明，在确保基金安全的前提下进行市场化运营是可行的。
三、政策建议
第一，不断改革完善社会保险制度。一是整合城乡居民基本养老保险制度，加快实现基本制度定型。尽快完成三项基本医疗保险管理职能的整合工作。二是制定并实施基础养老金全国统筹方案，提高统筹层次。三是研究改革机关事业单位养老保险制度。按照社会统筹与个人账户相结合的原则，与机关事业单位工资改革统筹设计，建立机关、事业单位基本养老保险制度，逐步化解“双轨制”矛盾，同时建立补充保险以体现职业差别。四是发展企业年金、职业年金和个人储蓄型养老保险，发挥多层次保险体系作用。五是研究建立兼顾城乡各类人员的基本养老金确定机制和正常调整机制。建立和完善国家、单位和个人共同负担的筹资机制，合理确定单位和个人缴费比例，建立基本养老金正常调整机制，统筹考虑企业与机关事业单位退休人员以及城乡居民养老待遇的调整。
第二，综合施策，促进基金长期收支平衡。社会保险的基本原则是通过精算实现收支平衡，确保制度可持续。一是扩大持续缴费人群。依法扩大制度覆盖面，将符合条件的人员全部纳入职工或居民基本养老保险制度，巩固持续缴费人群，减少中断缴费现象。二是依法强化社保基金征缴管理。督促企业及个人准确申报基数，按时足额缴费。整合资源，大力推行社会保险各险种的统一征缴。完善社会保险基金预算制度，健全激励约束机制，加强基金预算执行管理，跟踪指导预算执行情况，确保完成征收预算。三是确保财政投入。当前各级财政的收入增速都不同程度下滑，支出压力加大。要建立健全相应监督机制，确保各级财政对社会保险基金的补贴按时足额到位。同时研究开辟新的筹资渠道，用于增加对社保基金的补贴。四是统筹考虑人口老龄化和扩大就业等因素，研究领取基本养老金年龄政策。
第三，控制医疗保险待遇和支出过快增长。预计2013年医疗费用的增长水平将高于各级财政人均参保补助标准增长水平（即提高40元，增长16.6%），考虑到地方政府财政收支压力，补助资金可能存在不到位的情况。建议对居民医疗保险待遇水平不再提出新的更高要求，以保障制度平稳运行。同时，进一步发挥医疗保险外部制约的作用，建立完善医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，调动医疗机构和医务人员控制服务成本提高服务质量的积极性，控制医疗费用不合理的增长。
第四，尽快研究制定养老保险基金投资运营办法，实现保值增值。养老保险基金投资事关养老保险制度的持续运行和参保人员的待遇水平，是一个重要的经济、金融和社会问题。应按照十八大关于“建立社会保险基金投资运营制度”的要求，抓紧制定统一的办法，放宽投资政策，尽快启动投资运营工作，维护基金安全，实现保值增值。借鉴国内外的成功经验，养老基金投资运营应采取多元化投资的模式，通过发行特别国债，参与国家能源、交通、化工重点建设，国有企业改制上市股权投资，购买央行票据、投资级以上的企业债、金融债、证券投资基金、股票等，以实现稳健与收益的平衡。鉴于各地金融环境和专业力量差异很大，养老基金投资应集中在中央，由国家成立专门机构，负责直接投资和委托投资工作，投资运营取得的收益，全部按比例返还委托地区。同时，相应加强监管力量，维护市场秩序，保证养老基金投资安全健康运行。
2013年7月17日