第6章 走向世界舞台的最中央(5)

我们的利益是矛盾的，在这种情况下，处理对外关系，要特别谨慎，要两种利益都要兼顾，推动国际合作，利用国际资源来解决我们的问题，这始终是改革开放以来我们一直坚持的一个方针。要想利用好国际资源，我们就需要国家间的合作，需要平衡过去和未来的利益。在这样一个背景下，处理对外关系也要着眼于长远的利益，未来的利益跟现在的利益可能会非常不一样。按现在的发展情况将来我们会发展成为一个发达国家，发达国家有发达国家的利益，跟发展中国家的利益是不一样的，所以我们在处理对外关系的时候，也要越来越需要考虑自身的利益是什么。

有人曾问基辛格，怎么才能处理好中美之间的关系？他说，对于美国来讲，就是要学会适应中国的崛起；对于中国而言就要学会知道自己实力的限度。给中国的建议，他是在总结美国自己的经验后提出来的。历史上，当美国超出他实际实力的时候，美国也遭受了挫折，包括越南战争、第二次伊拉克战争。中国在处理对外关系的时候也需要知道自己实力的限度，需要在基础之上合理、务实地处理好对外关系。

作者为北京大学国际关系学院院长

中国外交应摒弃意识形态阻碍

肖斌

在处理对外关系时，以意识形态划分阵营，轻民族和国家利益只能是造成我国外交的被动。这种现象在我国处理与西方发达国家，尤其是与美国的关系上尤为突出。中美关系对抗最为激烈的时候往往是双方政策受意识形态左右最为严重的时期。历史的经验证明，不以意识形态异同决定国家间关系的亲疏远近，是中国摆脱外交困境，实现中华民族伟大复兴的有效途径。

影响中国进入发达国家行列的因素很多，政府管理水平是其中的关键指标之一。政府管理水平大致可以用世界银行的管理质量指数（政府制定和实施法律法规的能力）来衡量。根据世行报告，2013年我国管理质量在所调查的200多个国家和地区中得分42分（满分是100），而美国为86分、英国为96分、德国92分、法国85分、日本83分、新加坡100分、韩国79分，发达国的平均数是88分，这意味着作为世界第二大经济体的中国，管理质量指数比发达国家低52%。而政府管理的核心要素是决策，可以说好的决策机制更有可能让中国实现进入发达国家行列的目标。根据政府管理的目标不同，决策可以分为内政和外交两个方向。因决策是在不确定性因素的备选方案中做出选择的行为，那么与国内决策相比，对外决策更难明确，这主要是由于对外政策的决策环境更不容易被决策者所了解。对中国而言，对外决策既没有丰富的经验，也没有形成比较完善的科学决策机制。

与过去数十年相比，本届政府外交决策水平有显著的提高，这得益于国家实力的增强、信息技术的发展、国家领导人开阔的国际视野、决策渠道增多、决策科学化和法治化水平提高等。不过，与我国国际合作扩大的速度相比，中国对外决策的发展水平仍显滞后，特别是2013年提出“一带一路”战略构想并被确定为我国最主要的对外合作目标以来，从中央到地方都围绕这个目标进行规划。与此同时，我国为配合新形势，对决策机构进行了调整，新设立了国家安全委员会，该机构的设立，意味着国家安全将在我国外交决策过程中扮演着重要地位。但面对我国对外战略的新变化，机制上的调整很难在短期改变我国长期形成的外交决策习惯，尤其是意识形态的干扰，这突出表现在以下几个方面：

一是我国外交决策过程中风险意识不足。外交决策风险意识不足的原因主要来自三方面：决策者不够慎重、决策机制有缺陷、风险评估体系不够完善。决策者不够慎重包括，凭经验决策、“拍脑袋决策”、从“本本”出发决策、感情决策等；外交决策机制中决策、执行、监督等又没有实现适度分离，造成外交决策机制缺少对决策效果、效率等有效监督，外交运行成本因此不断提高，外交环境改善却不够明显。风控评估体系一般分为事前和事后评估，目前外交决策的主要问题是事前评估不足，而事前评估不足直接导致的结果就是不能有效地减小损失。以我国的“一带一路”战略为例，现有大部分关于“一带一路”战略的讨论，都想当然地认为“一带一路”沿线国家必然乐于接受这项庞大的经济发展计划，全然忽视了沿线国家必然会考虑的自身经济安全问题。一些中亚国家会在某一领域把来自一国的投资比重限制在20%以下，加上这些中亚国家的政策不够透明，一些中资企业投资后往往会因上述原因被迫低价出售或被当地合作方直接攫取。还有决策机构及决策者想当然认为，我国“一带一路”战略能够加强与沿线国家关系，而沿线国家间经济联系紧密必然会增加相互依赖程度，从而解决与沿线国家间存在问题，但完全忽视了相互依赖也可能会因为国家实力的巨大差距而降低。

二是我国外交决策有时会轻民族利益和国家利益，而偏重意识形态。现代国家在处理对外关系时，一定是以民族和国家利益为重，而以意识形态划分阵营，轻民族和国家利益只能是造成外交环境的被动。这种现象在我国处理与西方发达国家，尤其是与美国的关系上尤为突出。中美关系对抗最为激烈的时候往往是双方政策受意识形态左右最为严重的时期。客观地讲，中美关系发展的确面临着很多考验，特别是美国与我国共同的战略利益因冷战结束而消失，却又因我国不断崛起威胁感不断增加的条件下，我国与美国一直在寻找新的共同利益，否则建立新型大国关系也就是一句空话。这就是为什么在中美战略与经济对话框架下第七轮战略对话中，双方达成的具体成果清单会有127项之多，内容涵盖加强双边合作（包括高层交往、两军关系、战略安全对话等）；应对地区和全球性挑战（包括朝鲜、阿富汗问题等）；气候变化与能源合作；环保合作海洋合作（包括海事安全、海上执法等）；卫生合作；科技与农业合作；地方合作；双边能源、环境、科技对话等9大类。历史的经验证明，不以意识形态异同决定国家间关系的亲疏远近，是中国摆脱外交困境，实现中华民族伟大复兴的有效途径。

三是我国外交决策中的“条块分割”问题。在中国顶层的外交决策机构相对集中，但再往下就出现了“条块分割”，在中央人民政府层面除外交部外，其余各个部委大都有自己的涉外部门，规划和制定本部门的对外政策，例如，商务部有欧亚司，外交部也有欧亚司，其余部委大都有自己的国际司，大多数情况下各个部委根据本部门职能各自为政。在地方层面，沿边省区有权力规划自己的涉外口岸，开展边境互市贸易。由于存在着权力和利益问题，中央和地方之间，中央或地区各部门之间时常因为利益而产生纠纷，并对我国外交决策带来一定程度的负面影响。例如，口岸就存在着这样的问题。多部门执法的体制，导致执法合作领域有限，综合执法效能不高，协调机制不健全，不仅影响了口岸通关效率，也制约着开放型经济新体制的构建，需要在深化口岸行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法等方面改革。事实上，我国口岸管理一般都有十几个部门参与，仅国家的执法单位就包括海关、边检、国检等。

四是我国外交科学决策不足，致使外交目标过高，外交实践“拔苗助长”。先提出外交概念或目标再进行规划，时常出现在我国发展对外关系当中。2015年5月中俄在共同签署《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》后宣布，努力实现2015年前双边贸易额达到1000亿美元的目标；要对接丝绸之路经济带和俄罗斯跨欧亚铁路建设，拉动两国经贸往来和毗邻地区开发开放，共享欧亚大通道和欧亚大市场等。但根据俄海关统计，2015年1～6月中俄贸易额306.21亿美元，同比下降28.7%；俄对我出口145.77亿美元，同比下降23.5%；俄进口160.45亿美元，同比下降32.8%。还有设计年过货能力2100万吨的、中俄首座横跨两国界河同江中俄铁路大桥，从2014年2月中方开工至今，俄方迟迟没有动工；2015年9月普京访华与我国签署了17个文件中，包括1份《联合声明》、11份协议、5份备忘录、1份合同，其中大部分是没有法律约束的协议和备忘录。此外，历时18个月、针对我国“一带一路”战略构想出台了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景》），而《愿景》中的合作内容十分模糊。为了能落实“一带一路”战略构想，我国职能部门又提出与沿线国家的发展战略对接，并设法实现落地。决策者及其部门似乎忘记国际合作扩大的核心目的是合作收益要超过单边行动的收益。

五是我国外交决策中战略和战术性能力不足。战略和战术性能力不足主要表现是对国际格局的变化认识不够清醒，尤其是缺少对“一超多强”格局长期存在的清醒认识，受网络及舆论的影响，俨然以世界第二大国自居，全然忘记我国农村还有5575万贫困人口（国家统计局2015年统计）的基本国情。盲目自大常常误导对国际格局变化的判断，从而误导外交决策，使我国本来就有压力的外交环境雪上添霜。战术方面，在外交工具不足甚至缺乏的情况下，要么盲目推进，要么畏手畏脚停滞不前。例如，美国及西方国家利用活跃在中亚地区的各种非政府组织帮助实施其援助项目，甚至影响中亚国家政治。而根据我国民政部统计，2014年我国共有社会团体31万个，国际及其他涉外组织类516个，也就是说只占总数的0.166%。事实上，除了在华人聚居较多的东南亚地区，像中亚地区这种缺少华人或“亲华”势力较弱的地位，我国外交决策的战术能力十分薄弱，而这些地区恰恰是我国“一带一路”战略必经之路。在上述能力都不足的情况下，我们又想掌握国际议程的主动权，又想在国际经济合作方面发挥主导性作用，其结果是不仅没有为中国发展赢得更多有利的国际环境，相反大有做实“中国威胁论”之势，最突出的变化就是美国及其亚洲盟国加强了合作，加强了对中国的制衡能力。因此，注重提高外交决策中战略和战术能力，对于促进我国国际合作的扩大十分重要。

综上所述，作为政府管理核心要素之一的外交决策，是影响中国迈入发达国家行列核心要素，而目前我国外交决策存在的问题已成为中国迈入发达国家行列的阻力，迫切需要向科学决策改革。只有实现了科学决策，才能利用好国内国外两大资源，使之更好地实现国际合作扩大的目标，并使中国迈入发达国家的行列。否则，中国很有可能摔倒在进入发达国家行列的门槛上。

作者为中国社会科学院俄欧亚所研究员