第9章 导言 国企改革顶层设计60个看点解读(3)

市场化选聘国企高管可以先从一些专业性较强的岗位做起，如首席财务官、首席分析师、首席信息官等。这些岗位在不同企业是通用的，市场上有成熟的薪酬体系供参考。这里提出退出机制，是指职业经理人，这是件不容易的事。这个问题迟早要解决。

提出国企高管薪酬的三要素

《指导意见》看点26：对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

解读：差异化是薪酬改革的一项基本原则。这里提出在匹配、适应与挂钩的三种形态。去年薪酬改革时是两种要素，今年加上企业功能分类一条。用人制度改革可以有效激发国企经营者的积极性：组织任命的出资人代表——包括董事会、监事会成员，有相应的行政级别应该拿政府规定的报酬；由董事会从市场选聘的职业经理人，包括总经理在内可以拿市场化的薪水。这种差异，随着市场化改革，会逐步拉开距离。

对国企高管薪酬不能“一限了之”

《指导意见》看点27：对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。

解读：这项规定，与去年年底公布的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》形成有力呼应。改革的目的，就是要防止国企高管既享受体制内的行政级别，又拿体制外的高薪。而总经理及职业经理人将走市场化道路。

由于绝大多数国企职业经理人是政府任命而非市场化选聘，目前很多职业经理人与出资人代表被同样限薪，但薪酬制度改革是以市场化为方向的，国企薪改的分类推进将倒逼国企高管选聘市场化。

要力争通过3到5年的时间，使绝大部分国企都按照职业经理人制度选聘负责人，用市场化的考核来制定相应的薪酬。到那时，职业经理人的薪酬比行政任命的董事、监事高出数倍，也是很自然的事。

四、由“国营”“国企”迈入“国资市营”时代

在指导意见中，最关键的是3个字——“管资本”，这是整个文件的灵魂，反过来看，是“不管经营”。这次国有企业再改革的命题不是政府机构如何改进对国有企业的管理，而是由“管经营”转为“管资本为主”。这是中共十八届三中全会决定关于国企改革理论重大的突破，是当前深化改革重要的突破口。

改革完善现行国有资产管理体制的目标就是要以管资本为主，加强国有资产监管，实现经营权与管理权的分离。改革的重点是改革国有资本授权经营体制，从而明确国有资产所有权与企业经营权的职责边界。我们国家于1952年建立了国营企业的制度，80年代进入国有企业时代，但“有”不代表“营”，只有进入国资市营时代，才能彻底告别“国营”。十八届三中全会《决定》指出的国资授权经营体制改革方向是由“国资委—所属国企”二级结构向“国资委—国有资本投资或运营公司—所属国企”三级结构发展，而这次22号文明确了。

《指导意见》提出，要改组组建国有资本投资、运营公司，国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。这样的制度设计，将改变以往国有资产监管机构直接对所监管企业履行出资人权利的运作模式，而改由国有资本投资、运营公司对所授权的国有企业履行出资人权利。实质上是在政府和市场之间设立了一个“界面”和“隔离带”。

国资时代的真正到来

《指导意见》看点28：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

解读：以管资本为主加强国有资产监管，是十八届三中全会提出的新要求，是完善国有资产管理体制的方向和重点。管资本为主，意味着国资时代的到来。所谓管资本，是对管经营而言。以“管资本为主”是国资监管思维的一大变化和进步，表明国有资产监管机构将更多扮演“裁判员”的角色，而不是“领队”的角色，不再干预企业经营的事务。

国资委作为出资人代表，授权投资运营公司做出资人，国资委本身便不再管经营了。“两类公司”不能成为直接的生产经营主体，主要是做股权或资本管理，通过股权的进退、资本的流动，来实现资本价值的保值增值。下一步国有资本布局结构的调整，主要通过这两类公司的市场化运作。

这里也应当消除一个误解，管“资本”，不是不管“企业”，而是不管企业的“经营”。

“两清单”“四任务”讲得清清爽爽

《指导意见》看点29：国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

解读：《指导意见》针对国有资产监管工作存在越位、缺位、错位等问题，按照以管企业经营为主向以管资本为主转变的要求，围绕监管职能，提出两个“清单”，而“管理”“经营”两个职能则排除在清单之外。明确“管资本”主要的四项任务，说得到位，清清爽爽。这使人不由生出担心，“管理”职能一下子交出去，投资经营公司只是一个被授权的出资人代表，中间应有过渡期。因此，这也应有一个试点时间。

“三归位”实质上是“三个解放”

《指导意见》看点30：将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

解读：“三归位”讲得非常具体、到位。这三件事国资委不管了，由谁来管，也讲得很清楚。这里的“一级企业”，应该是指投资经营公司，一个经营，一个管理，都交出去了。国资委便只管资本的监管了。问题是一个是“交”，一个是“接”，怎么交，怎么接，有很多文章可做，或许是一个漫长的过程。譬如，国企一直承担的医院、学校与“三供一业”问题，相关部门与地方政府“不肯接受”怎么办。

“三归位”，实质上是政府三个根本性的解放和突破。一是“归位于企业”，即解放企业。顶层国有企业进行整体的公司制改制，国家从拥有企业转向拥有资本（股权），这就隔离了政府与企业直接的产权关系，从体制上为政企分开、建立现代企业制度奠定了基础。二是管理事项原则上归位于一级企业，自己从管理上的解放。委托专业投资运营机构持有和运作。国有投资运营机构的所有权与企业法人财产权分离，这就解脱了国有资本与特定企业的捆绑关系；企业自主决策，不做“婆婆”了。三是公共管理职能归位于相关政府部门，可以站到超脱地位，更是一次解放。

两权界定比三级框架更重要

《指导意见》看点31：科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

解读：应高度重视前一句表述，所有权与经营权分离，是政策中的核心问题，怎样做到科学，实为不易。其实分层也是根据两权分离做出的决策。这样的管理架构强调了资本管理的分层机制，一层是国资委，另一层是资本投资和运营公司，还有一层是企业。这样的管理层级，也可以说是从两层结构向三层结构转化，即国资委—资本投资公司—国有企业。这里讲到授权，授权机制怎么建立，看来还会有一个文件出来。

文件中还提出“直接监管”一词，意味着三级框架与二级框架并存，二级框架应是公益性企业为主。

我国供给结构调整的重大任务：三个一批

《指导意见》看点32：发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

解读：“三个一批”一退一合一创，实际上是在分类以后，对企业进行布局的三种方法，为投资运营公司下一步重组和混合所有制创造条件。显然，这件事是由投资经营公司来做。涉及到一带一路、装备制造走出去、军工、高科技重组整合可能性会比较大。我们现在面临的一个主要问题是国有资产大量分布在重化工业，而这些行业的产能过剩问题非常严重，投资收益率非常低。怎么让这些僵尸公司清理退出，会不会影响就业与社会稳定两道底线，是个复杂的事，但是不下决心不行。

显然，“三个一批”要放在国家宏观调控这个大背景下进行。我国经济发展存在着有效供给严重不足和无效供给严重过剩的矛盾。供给结构势必要进行较大的变革。“三个一批”任务的展开与完成，是这种变革的强大的推手。“重组一批，清退一批，创新发展一批”的重点，应该放在创新发展一批上。创新，才能决定未来。

国企重组是为了“集中”

《指导意见》看点33：通过加大国有企业重组力度，使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中。

解读：国企重组的重点是向优势企业、重要行业、关键领域流动，强强联合将是重要特征。意义不用说了。应当注意，这里不包括公益性企业，是指商业竞争类重要行业与关键领域。除了资产证券化外，提高国资集中度也是各地国企一大亮点。北京国企改革方案提出，到2020年，城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本应占到国有资本总量的60%以上，竞争类企业以战略支撑企业为主。上海国企改革意见明确，将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。深圳国企改革方案也提出，推进85%的国有资本集聚到“一体两翼”产业体系。从目前各地国企改革方案看，把国企集中在公共服务或战略性新兴产业是一种趋势，更加体现国企公共属性和特殊功能。而一般性竞争领域则是逐渐在收缩或退出。

不管是对国企进行分类，还是提高国企集中度，其实都是在为下一步剥离做准备。在改革前期，首先是国企退出产能严重过剩的行业，然后退出一般性竞争领域，而后一些带有自然垄断性质的领域，如自来水、公路等，也可以逐渐向市场开放，国外经验证明，除了军工核心部位外，其他行业都可以适当交给市场来做，让社会资本参与。

变现国有资本是改革必然

《指导意见》看点34：支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，将变现的国有资本用于更需要的领域和行业。

解读：按照马克思对资本的概念，“资本具有增值性、可流动性的特征，资本形态的转换是资本流动和重新增量的过程”，这是改革的本意，就是要让非增值性的资本转变为增值性资本。需要资金投入，尤其是“创新发展一批”，更需要资金投入，企业要靠自身发展，变现国有资本，无疑是一条出路。当前，国企的僵尸企业有多少，适时会有一个统计。供给结构需要变革，把供给过剩产能的企业处置掉，把资本转移到急需产能方向去，这将是一个不大不小的行动。问题在于在证券与产权交易中，要依法合规，以市场公允价格，不能导致国有资产流失，从而实现资本用于更需要的领域与行业去的目的。

强强联合是在一带一路战略实施中急迫需要

《指导意见》看点35：鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司。

解读：在重组中鼓励运用混合所有制的经济形式，尤其是在一带一路战略实施中，加快培养有国际竞争力的大公司。央企不能当“扶贫者”，以往通常是强者重组弱者，现在更应该强调强强联合，特别是优质资产的兼并重组，将优质资产注入上市公司，吸引新的资本进入股市，实现双赢甚至多赢的局面。

这里也提倡国有资本跟国有资本之间的混合，这说明央企和央企自己资本的重新混合将会加大。实际上我们的央企在全球化中不是大了，而是小了。南北车合并是强强联合的典范，而且南北车合并只是强强联合的一个开始，相关部门正研究其他央企强强联合的可能性。国家战略“一路一带”，高端装备走出去，全球配置资源，军工大发展，这些中央企业相互整合的速度和力度都会比以往有提升。

各部委的国企应该纳入统一经营监管系统

《指导意见》看点36：稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。

解读：目前，有十多个部都有国有企业，总计8000多家，怎样纳入集中统一监管，下一步将有所期待。这些部委经营国有资产的能力基本上都不如国资委。因为这些部委是典型的政府式管理，他们既当裁判员又当运动员，情况要更严重些。这里强调“经营性”三字，是个定位，只要是企业，是经营性资产都要归国资委监管。下一步，校办企业是否脱离学校，进入国资委旗下，方向已经明确。这里用“稳步”，还是稳字当先。不是一下子就移交过来，因为有些部委是不愿意自动地把企业交出来的。

划转部分国有资本充实社保基金

《指导意见》看点37：提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。

解读：划转部分国有资金充实社保基金，可以把资本直接用于社保，是个好事。