第8章 导言 国企改革顶层设计60个看点解读(2)
国企分类终于靴子落地
《指导意见》看点12：将国有企业分为商业类和公益类。
解读：将企业分为商业类和公益类，就为分类管理奠定了基础。由于过去对国企的管理没有明确的分类，“一刀切”的管理方式出现了很多矛盾，将企业分为商业类和公益类，就为分类管理奠定了基础。分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的弊端，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升国企的活力。分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活多样。在分类基础上，预计商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门，国企的并购重组会进入一个新的阶段。
《指导意见》的“两分法”将其建议的“特定功能类”列为商业类的第二类，实际上还是三类，这种分类方法方便此类企业走出去，获得更大的国际化经营空间。国企如此分类更符合国际通行规则，这有助于推动国企更好地向市场体制看齐，也彰显了推动垄断行业国企改革的决心。
分类仍留下较大空间
《指导意见》看点13：按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。
解读：分类由谁来分，国资委作为政府出资人代表，然而下一步国有资产投资经营公司将成为授权的代表，将由投资经营公司来分类。这里强调地区与动态特征，是实事求是的态度，使得国企改革更有针对性，也更符合规律。许多国企尤其央企里，既有商业类资产又有公益类资产，有些资产名义上是公益类，实际是商业类。因而实现分类管理的前提，需要对现有企业内部的资产按照分类的原则分离开，再在更大的范围内实行合并同类项。也许在同一企业内拆分成两块，分别确定考核标准。
“三个有利于”标准的契入
《指导意见》看点14：商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。
解读：全面深化改革的关键之年，习近平总书记多次就国有企业改革“发声”，不仅纠正了当前社会对于国企改革的一些错误认识，更为正确推进国企改革划定了红线、指明了方向，确定了标准。对于推进国有企业改革，习近平在吉林提出三个“有利于”，即“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。习近平就国企改革提出的这一重要论断，为国企改革确立了价值判断标准，具有鲜明的改革指向性和现实针对性，引起高度关注。这里，把习近平在东北讲话提出的三个有利于目标，作为国企改革的标准。需要指出的是，这里把“三个有利于”置于商业类国有企业改革的目的。
“三个有利于”标准，显然是一个宏观经济标准，对宏观经济发展不利的僵尸企业，则不应该继续“输血”，这类企业的清理退出，则是提高整个国有经济供给质量与效率的保证。因此，必须以三个有利于标准对国有企业“创新发展一批、重组一批、清理退出一批”。
分类决定国企控股模式
《指导意见》看点15：国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。
解读：三种控股形式是早已提出来的。现在将其放在国企分类一栏来说，意味着只有分类清楚，才能决定参股形式。国有资本证券化是一个方向。可以预期的是，大量优势资产将有望通过多种形式逐步注入上市公司中，新一轮重塑上市公司价值将开启，这也是国资改革的重要一步。如果整体上市，国有资本有几十个亿的资本进入股市的空间，这对将来对资本市场会形成很大的冲击。当然，这是一种理想，相当长时间是难以实现的。
自然垄断企业的特别条例
《指导意见》看点15：对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。
解读：垄断企业、自然垄断企业怎么放开，实现政企分开政资分开，这里提出内容和方法。《指导意见》提出，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。“网”就是比喻像铁路网基础设施这样的自然垄断行业，如果由市场来提供，这些行业会出现市场失灵。“运”一般指代竞争性行业，可以由市场来提供。“网运分开”就是不同的产品类型分别由政府和市场来提供，可以使经济运行更顺畅。将网运分开，有利于让其他资本进入，给民资带来了希望。
公益类国企不再以经济目标为主
《指导意见》看点16：推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。
解读：公益性国企改革，不再是以保值增值为目标，类似中储粮、中储棉这样的国有企业，主要目标是社会服务，就不要考虑挣钱了。从战略调整角度看，公益性国企就要退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入。但是，同样要引入市场机制，因为存在服务效率与能力的问题。
非国有资本对公益类企业与经营方法
《指导意见》看点17：通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
解读：这里体现了所有权与经营权分开的原则，即使国有独资的企业也可以实现市场化经营的方法。公益类国有企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。这里讲的是参与经营，是指非国有企业参与公益类国有企业经营权。例如，北京市地铁就是采取市场化的经营方式，由多种资本参与，有利于降低经营成本，有利于更好地提供服务。
三、根本任务是搞活国企提高效率
搞好国企改革，最终落脚点是搞好国有企业，是国有企业的活力是否被激发，经营机制是否转换。第三部分是讲的现代企业制度内容，也就是国企经营的微观基础，经营权的市场化将体现在企业这个主体上。
中国至今已经历三轮国企改革。第一轮国企改革始于1978年，将国企从完全计划经济模式转向自主经营、自负盈亏；第二轮始于1993年，国企通过兼并重组、下岗分流和债转股等措施，提高盈利能力，建立了现代企业经营管理制度；第三轮始于2003年，国企进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。相较前几轮改革，2013年启动的本轮国企改革以“做强做优”国企为主要目标，更注重在监管、产权、经营等多方面进行全面深化改革，还是一个焦点，解决企业独立市场主体问题。
转换企业经营机制仍然是当前的重点，已经讲了20多年了，似乎一直都没有弄明白，转换经营机制是企业自己转换不了的，关键是政府不管经营，主体是政府不管。当然企业也要克服对政府的依赖思想，树立竞争观念、效益观念。
这次现代企业制度建设，放在董事会建设上，放在职业经理人制度的实行，话说得到位，这是国企在人事管理制度上的重大变革。
集团公司混合所有制多元化发展也会加快
《指导意见》看点18：大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。
解读：十八届三中全会后，几乎所有改革方案，都回避了集团公司改革，但是这次文件是明确说加强集团公司的股权改革等。整体上市步伐加快，集团公司混合所有制多元化发展也会加快。
当前很多大型国企上市的多是核心优良资产，没有上市的资产往往存在很多历史遗留问题，在实现整体上市后，才可能把历史债务等问题慢慢消化掉，这将要求大型国企再次“凤凰涅槃”。目前，集团公司基本上没有改制，国有控股的上市公司都是二级公司或三级公司，为适应上市要求，采取资产包装上市的办法，人为制造了大量的关联交易，这也是中国特色。
提出集团公司整体上市，就可能从根本上解决历史遗留问题，减少关联交易，也有利于资本市场的规范。推进集团改制，意义重大，是一个突破。对于资本市场，极大的利好。如果国企集团公司都上市了，将是几十万亿资产投入资本市场。
金股模式的引进
《指导意见》看点19：允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。
解读：这两种方式增加了国有资本的灵活性。在推进公司股份制改革上，允许根据不同企业的功能定位，调整国有股权比例，形成多元的、运行高效的经营机制，同时允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。这就避免了目前国企改革中纠缠“所有权”问题无法前行。
“优先股”就是在优先取得固定收益的前提下，放弃管理权。可以在充分竞争的商业类国企中增加民间资本数量，以国企经营权换民间资本，从而扩大国企功能。后者主要应用于公益类企业、自然垄断企业的改革改制。可以在不绝对控股条件下，实现对企业的政策引导，这对于传媒类等既有政治要求，又需要灵活经营的企业而言，具有实际操作意义。要是出了政治问题、损害国家利益问题时，国家管理股就可能行使一票否决的权力。这是引进了欧洲一些国家的金股概念，这有利于让更多的外资与民间资本进入，是个创新。
为国企四权定位
《指导意见》看点20：规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用。
解读：四级组织并列并且为各自定位，划出一条线。这是过去文件中少有的。单项文件，往往是一个组织似乎是什么事都管，什么事都与它有关。明确划分四级组织的作用，尤其是董事长与总经理的行权行为划分与规范极为重要，董事长“一权独大”、“一言堂”的局面不能再继续下去了。以总经理为首的经营层将获得更大的权力。这四种分类，实质上是一个权力清单与责任清单。
法无授权，不得干涉经营层自主权
《指导意见》看点21：保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。
解读：上了法律条文的内容是极为有限的，法无授权任何政府部门和机构不得干预经理层的经营自主权，这就意味着用法律来保护经理层的经营自主权。保护企业成为独立的市场主体，关键是经营权自主。“法无授权任何政府部门和机构不得干预”，过去李总理在国务院常务会议上讲过。政府部门和机构不得干预，意味着经营层、总经理这一层权利大大增强，首先是董事长也不得干预。当然目标提出来，实现需要一个过程，尤其是董事长需要适应。
管董事长的办法
《指导意见》看点22：董事会外部董事应占多数，落实一人一票表决制度。
解读：这个办法是管董事长的，一人一票表决，防止一个人说了算的情况，给外部董事实职。长期以来，董事长是党委书记，是绝对权力绝对统治，怎样管好董事长是一个难题，这个问题并没有提出，更缺乏研究。这里用一人一票的方式仅仅是触及边缘，并不能限制董事长权力。
职业经理人制度预示一场变革
《指导意见》看点23：建立职业经理人制度。
解读：目前，我国并没有职业经理人制度，也没有形成职业经理人队伍和职业经理人市场，国企高管都由组织任命。职业经理人制度的实行，预示着国企国资在人事管理制度上的重大变革。一旦推行职业经理人制度，现有的国资监管、考核、聘用、薪酬、激励等众多受现行体制限制的改革瓶颈，都将迎来市场化的革命性突破。目前，我国职业经理人制度正在探索之中，如果在2020年建立起来，将是国企改革一个重大成果。预计现在试点，在2017年方可能进入推广阶段。
转换通道意味着将有一场转换
《指导意见》看点24：实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。
解读：畅通身份转换通道是个新提法，将影响一些国企领导的命运。搞管理的与搞经营的，各有所长，将各司其职。目前，国企中市场化选聘的高管占比还非常小。有统计显示，自2003年以来，央企公示的高管人选中，来自于本系统内部的占42％，来自具有国资背景的占47％，显然，大多数职业经理人来自企业内部，尤其是中层干部，他们的身份转换，自然会制定政策。对很多干部来说，这意味一次在国企内部“下海”，便彻底告别公务员身份，走向市场。
职业经理人选聘比例占多少
《指导意见》看点25：董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制。
解读：这里有两点值得关注。一是包括总经理在内的职业经理人将由董事会选聘，而不是政府组织人事的聘任，这是干部人事市场化方向，已经明确。二是这是一个过程，是逐步增加比例。目前全国各省仅有一两个企业试点，何时到达何比例，得有个明确说法。目前国企中市场化选聘的高管占比还非常小。有统计显示，自2003年以来，央企公示的高管人选中，只有11%左右的人选来自于外部，比例较小，要逐步增加。