第一节 审计组织设立的依据
审计组织设立的依据包括法律和理论两个层面。我国审计组织设立的法律依据主要由国家审计法律体系、国家审计法规体系以及国家审计规章与和审计准则体系3个层次的6类审计规范性文件所组成。关于设立审计组织的理论依据，学术界有一定的分歧，本章把组织理论、行政组织理论和所有权监督理论作为设立审计组织的理论依据，其中，组织理论、行政组织理论为审计组织的结构构建提供了理论依据，所有权监督理论为审计组织的实质提供了理论支持。
一、审计组织设立的法律依据
审计组织是根据国家法律建立的独立执行审计业务的一整套组织机构。根据我国的立法体系和审计规范，我国审计组织设立的法律依据主要由6类审计规范性文件所组成。
①《宪法》。1982年颁布的《宪法》明确了我国实行国家审计制度，并对审计监督的基本原则、审计机关的设置和领导体制、审计监督基本职责、审计长的地位和任免等基本制度做了规定。这些规定是我国审计规范体系的基础。
②《审计法》和有关国家审计的其他法律。1994年颁布的《审计法》是规范国家审计的专门法律，是审计规范体系的核心。《审计法》对审计监督的基本原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等做了全面规定。除《审计法》外，其他一些法律中也有国家审计的内容，如《中华人民共和国注册会计师法》、《预算法》、《会计法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》等对各领域的审计做了规定。另外，有些关于国家行政监督管理方面的法律，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》等也同样适用于国家审计行政监督。这些法律也是审计规范体系的重要组成部分。
③有关国家审计的行政法规。此类法规主要有两类：一类是国务院颁布的专门规定国家审计的行政法规，如1997年颁布的《审计法实施条例》、1995年颁布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》；另一类是国务院颁布的规定有国家审计内容的或适用于国家审计的其他行政法规。
④有关国家审计的地方性法规。此类法规包括地方人民代表大会及其常务委员会颁布的专门规定国家审计的地方性法规和规定有国家审计内容的或适用于国家审计的其他地方性法规。另外，民族自治地方的人民代表大会制定的有关审计方面的自治条例、单行条例，报经国务院批准生效后，也是该地区审计监督应当遵循的地方性法规。
⑤审计署和国务院各部委依法发布的有关国家审计方面的命令、指示和规章等，以及部门行政规章性规范，其中包括《国家审计准则》。国家审计准则是一种特殊的审计规章，是由审计署制定颁布的、对审计机关及其审计人员具有约束力的、规范审计业务工作的行政规章性规范。它主要是对审计机关及其审计人员应当具备的资格条件和职业要求做出规定，是审计机关和审计人员实施审计、反映审计结果、审定审计报告、出具审计意见书、做出审计决定和进行审计业务管理时应当遵循的行为规范，是衡量审计业务质量的基本尺度，是审计机关和审计人员实施审计工作时应当遵循的最具体、最具有操作性的行为规则。国家审计准则是由一系列的准则性规范构成的体系，在这一体系中包括国家审计基本准则、具体审计准则和专业审计操作指南3 个层次。
⑥地方人民政府依法颁布的有关国家审计的地方性行政规章，包括专门规定国家审计的地方性行政规章和涉及国家审计的其他地方行政规章两类。
上述第①类和第②类审计规范构成了国家审计法律体系，第③类和第④类审计规范构成了国家审计法规体系，第⑤类和第⑥类审计规范构成了国家审计规章和审计准则体系。
二、审计组织设立的理论依据
（一）组织理论与行政组织理论
1.组织的概念及特征
组织是为特定目的而做的系统安排。组织有静态和动态两种理解。静态的组织是指由若干不同部分适当组合而构成的一个有机的实体；动态的组织是指一个活动过程，即在实体内部将工作任务综合与分解、分工与协作的过程。静态的组织作为一个实体，是为了达到一定的目标而结合起来的有正式关系的一群人，而动态的组织是一个不断适应社会需要、不断协调集体行动的过程。一般来说，组织具有以下一些特征。
①整体性。组织是一个有机整体，其整体功能是各组成部分特殊功能的综合。组织的各组成部分都有其特殊的功能，在组织中发挥其应有的作用。组织的整体功能是组织内所有组成部分功能的全面发挥，是一种有机机制的结合。
②目的性。组织的目的性是指任何一个组织都有其特定的目标，即有其宗旨或纲领，并为这一特定目标而构成和存在。组织目标是组织存在和发展的基础，如果没有一个适应社会客观需要的目标，组织也就失去了存在的必要性。
③适应性。适应性是指组织要与所处的环境相适应。这种适应是一种动态的适应，即在建立组织时要使之与所处环境相适应，在组织建立之后要通过其自身的调节和变革来适应环境。
④多样性。组织的多样性是指为了实现同样目标可以设立不同形式的组织。由于所处的社会环境和条件的不同，组织在形式上也就存在差别。有多种多样的组织形式。组织的多样性决定了管理的多样性，所以在管理方式上不可能完全一样，而应充分考虑各个组织之间的差异。
2.行政组织的特征
行政组织除了具有组织的共性之外，还具有其自身的特征。
①体现国家意志。行政组织是国家性质的组织，是国家机构的主要组成部分，是国家权力的一种表现形式。它的全部活动要体现国家的意志，代表国家的利益。
②依法建立和进行活动。行政组织是依据一定的法律和程序建立的，其组织结构、人员编制、职责权限等都有法律规定性。行政组织的活动过程，实质上就是依靠国家权力执行和实施行政管理法规的过程。
③系统设立。行政组织是按照管辖区域特征组成的，具有一定职责纪律和职位等级的机关。一般的行政组织都是由中央政府到地方各级政府，按照法律规定组成的上下有序、密切配合的组织系统。各级组织的管辖范围、职责权限、上下级关系、组织间沟通方式等都有明确规定，形成一个完整的系统。
④为经济和社会发展服务。行政组织是上层建筑的重要组成部分，必须为经济基础服务。一方面，行政组织根据国家的政治、经济、文化等事业的需要，制定各项政策法规，发挥其管理职能，巩固经济基础，促进生产力发展，为经济建设服务；另一方面，行政组织作为管理国家事务的机构，还必须履行、发展和完善各种社会公共事务职能，为社会发展服务。
3.审计组织的构建
将组织理论与行政组织理论的上述特征运用到审计组织的构建，就形成了审计组织特征、审计组织体系的组建原则。
（1）审计组织的特征
审计组织区别于其他组织的根本点就在于其组织目标的真实、合法和效益。由于审计组织的目标不同，决定了其机构设置、职权划分及人员配备等方面与其他组织的差别。审计组织体系就是由众多审计组织相互联系、相互制约而构成的整体。在审计组织体系中有3种类型的审计组织：国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织，三者分工协作，相互联系，共同承担整个社会的审计任务，构成了一个社会的审计监督网络。
（2）建立审计组织体系应遵循的原则
①职责划分原则。审计组织的建立要从社会对审计工作的需求出发，即只有当社会需要一个组织来从事审计工作时，才有必要建立审计组织。建立审计组织首先要明确其职责，以职责来决定机构，而不是建立机构后再赋予职责。在审计组织体系内部，国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织这3种不同类型的组织应有不同的职责，通过划分职责来确定组织体系内部的关系。职责划分原则，不仅适用于不同类型的审计组织，要求其按各自的职责去建立组织，而且还要求同一类型组织内部也应进行职责划分。例如，国家审计机关内部上下级审计机关之间应明确职责范围，确定审计机关内部上下级关系。
②与审计环境相适应原则。审计组织体系的建立应与其所处的审计环境相适应。审计环境是指对审计工作能产生影响的各种外部条件，它包括一国的政治制度、经济制度、经济发展水平、文化氛围和审计历史等。一国的政治制度往往会直接影响其国家审计机关作用的发挥，从而对国家审计机关的领导关系产生影响。例如，在三权分立的国家，国家审计机关往往都独立于政府行政机关之外；在联邦制国家，中央审计机关往往与地方审计机关不存在领导关系，而在中央集权国家，中央审计机关大多与地方审计机关存在领导与被领导关系。一国的经济制度往往决定着审计组织体系内部不同审计组织的设置和规模的大小。例如，在经济发展水平高、市场化程度高的国家，对审计的需求量大，就需建立与业务量相适应的规模较大或数量较多的审计组织。
③统一性与灵活性原则。统一性是指同一类型的审计组织应按照同一标准要求设立，应统一立法，统一职责，统一行为准则；对于不同类型的审计组织在执行同一类审计业务时也应按照统一标准要求来开展，如依照同一审计准则进行审计。灵活性是指审计组织的具体管理模式和内部组织结构可以灵活多样，不必千篇一律。
④分工协作原则。分工协作原则是指在组织体系内部的不同部分虽然基于不同的目标而设置，但应相互协作。协作的主要内容可以有以下几个方面。一是相互利用审计工作成果。国家审计机关和社会审计组织可以利用内部审计的工作结果，以了解被审计单位情况。内部审计机构也可以在国家审计机关和社会审计组织进行审计、提出问题之后，进行更深入的审查，分析问题产生的原因，研究解决的措施和办法，为改进内部管理服务。二是委托审计。国家审计机关和内部审计组织在特定情况下，可以将自己职责范围内的某些审计事项委托社会审计组织进行，以减轻在某些情况下由于审计资源不足所带来的工作压力，从而避免组织规模不必要地扩大。三是共享审计资源。不同的审计组织之间可以相互融通审计资源，分享经验信息，如共同开发审计技术方法、互通审计情况、共同培训人员等，以提高工作水平，减少组织机构重叠，节约审计资源，从而提高整个审计组织体系的整体工作效率。
（二）所有权监督理论
所有权监督理论作为审计产生和发展的客观基础，也是审计组织设立的理论依据之一。根据所有权监督理论，审计代表财产所有者进行经济监督，在监督的内容、方式及目标上，都应考虑财产所有者的需要或要求。这样，在设立审计组织时，就应以满足财产所有者的这种需要或要求为出发点，并以此作为审计组织设立的依据。
设立审计组织应在其隶属关系上考虑所有权关系的要求。财产的所有权与经管权分离是审计产生的基础，不同的所有权应由不同的审计形式来代表。就内部审计而言，监事审计组织直接代表具体企业的股东集团（出资者所有权）的利益，直接隶属于股东大会；企业内部审计组织直接代表法人所有权进行经济监督，直接隶属于企业的法人代表。而部门内部审计，有的代表出资者所有权进行经济监督，有的代表法人所有权进行经济监督。因此，审计组织的隶属关系视所有权关系而定。
设立审计组织应在其作用的侧重方面考虑财产所有者的要求。审计作为一种独立的经济监督形式，可以在财务审计、法纪审计和经济效益审计等方面发挥其具体作用。设立的审计组织，其发挥的作用是侧重于财务审计还是法纪审计，或是经济效益审计，应考虑财产所有者的要求。
审计组织设立的独立性和权威性是审计组织按所有权监督理论设立后所表现出的一种必然结果。独立性是指审计机构和人员依照法定程序对被审计单位实施审计监督，不受其他单位和个人的干涉或阻挠，组织独立是其具体表现之一。权威性是指审计在独立性的基础上所表现出的监督活动的高层次性以及审计结论和决定在一定程度上的可信赖性。审计代表财产所有者进行经济监督，在两权分离的前提下，就使得审计在经济上完全脱离于被审计单位，不从事任何的经济业务，在组织上与被审计单位没有隶属关系，只隶属于财产的所有者。正是审计这种相对于财产经管者的超脱性，决定了其必然具有独立性。所有权与经管权相比较，所有权为经管权提供物质要素，并对其经管活动进行约束，所有者可以对企业所获利润进行分配。所有权是一种终级权利，它高于经管权，由此决定了审计所代表的所有权监督具有天然的权威性。正由于审计组织的设置必然具有独立性和权威性，所以，在实际设置审计组织时不能违反这一规律。