第10章 中国特色社会主义政治文明与人民代表大会制度(1)
发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是中国特色社会主义伟大事业的有机组成部分。人民代表大会制度是中国社会主义民主政治最鲜明的特点。党的十六大报告强调指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”这一重要判断和结论，是我们党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在深刻总结我国社会主义民主经验教训的基础上，立足中国实际，并与各国民主政治建设的经验进行比较和借鉴而提出的。这一论断告诉我们：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义政治文明的本质特征，是社会主义政治文明区别于以往一切政治文明最显著的标志；同时也揭示了人民代表大会制度与社会主义政治文明的关系。
从民主政治发展的一般要求来看，建设社会主义政治文明，既要培育公民和从政人员的政治文明观念，提高政治素质和修养，又要加强国家政治生活的制度化建设，规范人们的政治行为。从我国民主政治发展的现状出发，建设社会主义政治文明，关键在于政治制度建设。或者说，社会主义政治文明本质上是人民民主的政治文明，其核心是社会主义政治制度。由于人民代表大会制度是与我国人民民主专政的国体相适应的有中国特色的政权组织形式，是我国的根本政治制度，是其他各项政治制度赖以建立的前提，体现了人民当家作主的社会主义本质，因而人民代表大会制度是我国社会主义政治文明的核心内容之一，是我国社会主义政治文明建设的重要制度载体，也是建设社会主义政治文明的一大特色和优势。只有坚持和完善人民代表大会制度，才能实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，才能不断推进社会主义政治文明建设。正如胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会讲话中所指出的：“坚持和完善人民代表大会制度，是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。”“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”因此，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，必须要在完善人民代表大会制度，发挥各级人大及其常委会的作用上很下功夫。
一、人民代表大会制度的产生与发展
人民代表大会制度作为我国独具特色的政权组织形式，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。虽然其历史很短，但它的出现决不是偶然的，有其深刻的理论基础、实践基础，也有历史经验的借鉴。其产生发展过程也是人类民主政治发展的一个缩影，反映了社会主义政治文明前进的一般规律。
（一）人民代表大会制度的产生
按照历史唯物主义观点，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。从根本上说，人民代表大会制度作为一种政治上层建筑，也是人类社会发展到一定历史阶段的产物，它产生并服务于我国以生产资料公有制为主体的社会主义经济制度，是与我国社会主义初级阶段相适应的，这一点毋须赘言。我们重点分析一下其产生的理论、实践基础及其过程。
1人民代表大会制度产生的理论基础
简而言之，我国人民代表大会制度的理论源头就是马克思主义国家学说中的政体理论，或者说是马克思主义的政权组织形式和代议制理论。
对于无产阶级专政的社会主义国家应当采用何种政体形式的问题，早在马克思主义诞生之前，一些空想社会主义者就提出过无政府论、社会君主论、社会共和论等学说。其中被广泛接受的是社会共和论，认为建立在公有制基础上的未来社会必须实行民主共和制政体，共和国的最高权力由全体社员大会行使，或由人民选举产生的议会行使。马克思主义批判地继承了空想社会主义的合理成分，同时又批判地借鉴了资产阶级议会制中的有益部分，总结了无产阶级革命和政权建设的实践经验，逐步形成了科学的、为无产阶级建立和巩固政权服务的代议制理论。其主要观点有：
第一，资产阶级的选举制度和议会制度是虚假的和形式的，其本质是为有产者服务的；但与以往封建社会君主制政体相比，资产阶级的选举制度和议会制度是个巨大的进步，必须予以肯定；其民主性的一面，对于无产阶级革命和政权建设来说，是可资借鉴、为我所用的。马克思、恩格斯认为，议会制、选举制是与社会主义联系在一起的。他们指出：“在英国，普选权的实行和大陆上任何有社会主义这一光荣称号的其他措施相比，都将在更大程度上是社会主义的措施。在这里，实行普选权的必然结果就是工人阶级的政治统治。” 《马克思恩格斯全集》第8卷，人民出版社1961年版，第391页。列宁曾指出：“资产阶级的共和制的议会和普选制，所有这一切，从全世界社会发展来看，是一种巨大的进步。” 《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第55页。
第二，无产阶级新的政权组织形式应当是民主共和制。马克思、恩格斯指出：“如果说有什么是毋庸置疑的，那就是，我们的党和工人阶级只有在民主共和国的这种政治形式下，才能取得统治。民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式。”《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版， 第274页。列宁也认为，“无产阶级借以推翻资产阶级、获得胜利的社会政治形式将是民主共和国。” 《列宁选集》第2卷，人民出版社1960年版，第709页。
他们进一步认为，“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且一定要是全民的（按普遍、平等、直接和无记名投票的选举选出的）和立宪的会议。” 《列宁选集》第1卷，人民出版社1972年版，第519页。
第三，无产阶级新的政权组织形式应当是兼管行政和立法的工作机关，它由人民直接选举产生，并受人民监督，人民可以随时撤换他们。巴黎公社是无产阶级民主共和国的一种形式。马克思在总结巴黎公社经验时指出：“公社必须由各区全民投票选出的城市代表组成，这些城市代表对选民负责，随时可以撤换。其中多数当然是工人，或者是公认的工人阶级的代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。警察不再是中央政府的工具，而应当成为公社的勤务员，像所有其他行政部门的公职人员一样由公社任命，而且随时可以撤换；一切公职人员像公社委员一样，都应当只领取相当于工人工资的薪金。法官也应当由选举产生，随时可以撤换，并且对选民负责。一切有关社会生活事物的创议权都留归公社。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都可由公社里的官吏执行，从而也就处于公社的监督之下。” 《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第646—647页。
第四，无产阶级的代表机构必须是按普遍、平等、直接、无记名投票，并充分保障竞选自由的条件下选举产生。列宁指出：“从人民专制论的观点看来，首先必须保障充分的宣传自由和选举自由，然后召开真正全民的立宪会议，这个会议应当通过普遍的、平等的、直接的和无计名投票的选举产生，应当掌握全部权力，即完整的、统一的和不可分割的权力，应当真正体现人民专制。” 《列宁全集》第9卷，人民出版社1984年版，第181页。
第五，无产阶级的代表机构的组织原则是民主集中制。毛泽东在《新民主主义论》中，提出了以人民代表大会作为新民主主义的政体即国家政权组织形式的思想。认为这种代表大会必须以“实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制”为基础，以民主集中制为原则，没有这种选举制度，就“没有真正的民主制度”，就不能达到政体与国体相适应的目的。 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第676—677页。
以上几点，是人民代表大会制度建立的主要理论依据，当然还不止这些。这一制度建立后，随着社会主义民主政治建设的加强，人民代表大会制度的理论也在不断丰富、发展和完善之中。
2人民代表大会制度产生的经验借鉴
作为世界上第一个社会主义国家，前苏联建立起来的苏维埃模式对于正在进行革命探索中的中国共产党人来说，其巨大而深刻的影响是不言而喻的。可以说，从新民主主义革命时期的政权组织形式的探索，到革命胜利后建立的人民代表大会制度，都深受苏联苏维埃模式的影响，苏维埃成为中国革命进行政权探索的样板。早在江西革命根据地政权建设时期的中华苏维埃政权工农代表大会，从名称到组织形式，基本上是按苏联1924年宪法体制建立的。这种模仿因抗战时国共合作采用抗日联合政府形式而中断。但在建国后建立人民代表大会制度时，又恢复了这种模仿。我国1954年起草宪法设置人民代表大会制度时，就是仿效苏联1936年宪法规定的苏维埃制度。当年起草宪法时，毛泽东曾要求每个宪法起草委员会成员熟读苏联宪法。在讨论宪法草案的宪法起草委员会和各小组召集人会议上，对一些条文不太明确和有争论的地方，都要引用苏联宪法来解释或作为论据。建国初期一些党和国家领导人在谈到国家政权时，都强调它同苏联苏维埃政权的联系。
当然，在模仿苏联体制时，也充分考虑了我们自己的经验和特点。对此，毛泽东在《论联合政府》中曾做过阐明。他指出：人民代表大会制度与俄国苏维埃制度的差别，就在于我们在国体上不是一个阶级专政，而是无产阶级领导下的几个民主阶级联盟；相应地，在政体上也不是共产党一党独占政府机构，而是共产党领导下的多党派合作。毛泽东认为这是历史与国情造成的我国政权形态与俄国不同的地方。周恩来也曾说过：“人民代表大会制属于苏维埃工农兵代表大会制的体系，完全不同于资产阶级的议会制……人民代表大会和苏维埃也是有不同的。苏联是两院平行制，除联盟院外，还有民族院……此外，苏联只是工人和农民两个阶级的联盟，而中国是四个阶级的联盟。”这是当时我国人民代表大会与苏维埃的两点主要区别，而其他方面是大体相同的。
3人民代表大会制度产生的实践基础
虽然人民代表大会制度的建立具有上述的理论基础和经验借鉴，但其产生也不是一蹴而就的，而是中国共产党人在新民主主义革命时期不断探索和实践的必然结果。
从20世纪20年代起，中国共产党人就开始了自己人民政权组织形式的创造性实践，并在实践中逐步深化了自己的认识。1927年3月，上海工人第三次武装起义胜利后，周恩来即领导召开了上海市民代表会议，通过了《上海特别市市民代表会议政府组织条例》，规定其为最高权力机关。差不多与此同时，广东、湖南、江西、河南等省的农会代表举行联席会议，成立了中华全国农民协会，以农民代表大会为最高决策机关，同样具有人民代表大会萌芽的性质。
大革命失败后，中国共产党开始走上武装夺取政权之路，中央曾提出以“一切政权归工农兵苏维埃”为武装暴动口号。1928年六大后，各根据地相继召开工农兵苏维埃代表大会，成立苏维埃政府。为实现对各根据地政权的统一领导，1931年11月7日，在江西瑞金召开了全国工农兵代表大会，成立了中华苏维埃共和国，通过了宪法大纲、地方政府组织条例等，选举产生了执行委员会，组织了中央临时政府人民委员会。人民委员会对执行委员会负责。地方省、县、区只设执行委员会，实行议行合一。乡只设主席团。这一时期我党领导下的工农兵苏维埃代表大会实践基本上是模仿1924年苏联宪法之政体规定而来。
抗日战争时期，为适应抗日统一战线的需要，在陕甘宁边区实行参议会制度。参议会实行三三制，即共产党、主张抗日的民主党派和其他无党派爱国民主人士各占三分之一，是我党领导的多党制的政权组织形式。1939年1月，召开陕甘宁边区第一届第一次参议员大会，建立边区参议会，作为边区代议机关，通过了若干法律法规，选举产生了常驻会议员、议长和边区政府、法院组成人员。这一做法很快扩展到党领导下的各抗日根据地。其特点是在边区、县实行代议制，设参议会，为地方最高政权机关。闭会期间，常驻会代行职权。选举同级政府、法院行使行政权和司法权，并对参议会负责，且受其监督。县级以下只设参议会或代表会，实行议行合一。
1945年抗战结束后，国共两党统一战线破裂，这意味着抗日民主政权形式参议会制度的结束。根据毛泽东同志关于中国未来的政权组织形式是要建立人民代表大会制度的理论，同时考虑到实行人民代表大会制度需要具备一定条件，即要在取得政权、进行普选的基础上才能实现，中国共产党决定以人民代表会议这种过渡形式取代参议会。1945年10月14日，陕甘宁边区参议会常驻会和边区政府联合发出通知，要求把乡级参议会改为乡人民代表会议。随后，在晋察冀边区的一些省很快也召开了人民代表会议，选举省政府委员会。1947年后，又相继在解放区的内蒙古、东北、华北等地，召开了各级人民代表大会议，产生了各级人民政府。1948年4月，各解放区普遍建立各级人民代表会议。毛泽东同志在晋绥干部会议讲话中指出，“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，体现已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地人民的权力机关，一切应有的权力必须于代表会议及其选出的政府委员会。”《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1308页。
可以说，人民代表会议成为向人民代表大会过渡的一种形式。
4人民代表大会制度产生的简要过程